徐明：应尽快制定《资本市场投资者保护条例》
上证报讯（记者 王雪青）在9月26日举办的首届中小投资者服务论坛上，中证中小投资者服务中心总经理徐明表示，应尽快制定《资本市场投资者保护条例》（简称“《条例》”）。他还提出了制定《条例》应考虑的几个问题。
他表示，资本市场法制建设是投资者保护的根本保障，《条例》是最重要的体现。除最高层级的法律之外，在次一级的行政法规层面应对资本市场的基本要素进行较为系统的专门性规定，即应制定《上市公司监管条例》《中介机构监管条例》和《投资者保护条例》，三个条例三位一体，彼此作用，更能使法律、行政法规和部门规章彼此衔接、由粗到细、由原则到操作，梯度发展，在资本市场参与主体方面形成完整的资本市场法律制度体系。
他还认为，我国投资者保护需要高阶位的法律制度。在总体上，有关投资者保护的制度规定阶位不高、层级有限。一方面，涉及到投资者保护的法律层面的内容非常有限，并没有专门的投资者保护法，而我国《消费者权益保护法》并不是针对资本市场投资者制定的，资本市场的投资者保护在内容上和方式方法上也不同于消费者。正在修订的《证券法》尽管专章规定了投资者保护，但内容和条文也极其有限，只是原则性地规定了投资者保护相关问题；另一方面，行政管理部门制定的投资者保护制度仅仅是部门规章和规范性文件，在效力和层级上均显不足，在司法实践中也并不必然成为审判的依据。因此，在法律对于投资者保护仅有原则性规定的情况下，制定专门的投资者保护行政法规十分必要。
他还表示，我国投资者保护面临许多新实践需要法律制度加以确定。
例如，在维护投资者的合法权利方面，监管部门设立投资者保护公益机构持股行权，做积极股东、合格股东、示范股东，唤醒广大中小投资者的权利意识，使他们能够全面知权、积极行权、依法维权；在投资者权益救济方面，在不断完善证券期货民事赔偿诉讼制度的基础上，创新推出了多元化纠纷解决机制、行政和解、诉调对接、先行赔付、公益机构证券支持诉讼等新的投资者赔偿救济方式。“这些新的探索和实践，体现了投资者保护的中国特色，许多是已被实践检验了的，行之有效，应该通过较高层级的行政法规加以固化和细化。”他表示。
上证报记者 史丽 摄
徐明还提出了制定《条例》应考虑的几个问题。
首先，关于条例的体系。要注重资本市场投资者保护的法律逻辑。要按照总则、投资者的权利、投资者的适当性、相关参与人的义务、投资者保护机构、投资者保护基金、投资者救济、附则的逻辑，紧紧围绕着投资者及其保护所涉及的各个方面展开。
其次，关于被保护主体。要特别重视对中小投资者的保护，在制度设计上应有特殊的安排。要充分考虑我国资本市场中小投资者众多、高度分散且长期存在的实际情况。在制度安排上要特别注重针对中小投资者的事前预防性保护与事后救济性规定。一是要细化投资者的适当性管理的分类，严格投资者身份；二是要发挥投资者保护机构作用，示范引领中小投资者知权、行权、维权；三是要确立先行赔付制度和示范判决制度，减少投资者保护的成本、提高投资者保护的效率，扩大投资者保护的范围；四是安排好投资者保护基金，使中小投资者的权益救济能落到实处。
第三，关于保护机构。要确定投资者保护的公益机构的性质、地位和职能等，充分赋权。设立专司中小投资者保护的公益性机构是中国证监会按照党中央国务院的要求，根据我国资本市场的实践所进行的重大创新，对于保护广大中小投资者的合法权益具有重大意义。实践证明，国家设立的这一投资者保护公益机构开辟了一条极具中国特色的投资者保护新道路，得到了各方充分认可。正在修订的《证券法》也从法律上对国家设立的投资者保护机构进行了规定。还应在行政法规中将投资者保护机构细化，详细规定其性质、地位、职责、权利的行使、义务的履行、相关单位的协助、组织构架、运作机制、经费来源和使用、业务规则、监督和禁止行为等，使其具有可操作性。
第四，关于赔偿基金。要充分发挥好保护基金的作用，让投资者的民事赔偿能落到实处。尽管人民法院在资本市场民事赔偿案件中，已经废除了行政处罚前置程序，但在目前的司法实践中并没有完全做到。在此情况下，如果行政罚款先于民事赔偿，法律规定的民事赔偿优先于行政罚款和刑事罚金就无法落实。因此，如何使广大中小投资者的损害赔偿金真正落实到位，是目前急需解决的问题。
他认为，一方面要落实民事赔偿优先的法律规定，另一方面应当进一步发挥投资者保护基金的作用，让投保基金取之于市场用之于市场，在投资者民事赔偿金一时难以到位时，由投保基金先行垫付，并取得受害投资者的代为求偿权。要在《条例》中对投资者保护基金的建立、来源、管理、分配、使用、监督等作出较为细致的安排。
“除上述几个问题之外，《条例》在规定投资者保护基本问题的同时，还要认真总结我国资本市场28年来投资者保护的经验和创新举措，将实践中好的经验和做法在《条例》体现出来，比如持股行权制度、多元化解纠纷机制、小额调裁机制、先行赔付制度、行政和解制度、支持诉讼制度、示范判决制度、证据认证制度、集中管辖制度等。”徐明说。
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