■既然是自我革命,不如来得更彻底一些。因为怎么放权都不如通过制度约束政府闲不住的手来得有效,也不如用制度打开民间创新空间那么给力。所以,放权作为开弓箭的后面,可以预期相关制度建设的“连环炮”肯定会接踵而来,这就体现在负面清单、权力清单和责任清单这三张清单上。

  ■仅公布权力只是万里征途第一步,目前的权力清单主要集中在前端信息。但真正要约束政府的手,把权力关在制度的笼子里,还需要向中端和后端延伸,把权力行使的过程动态公开出来,并及时公布结果,让公共权力得到全方位的监督制约。

  ■政府的责任清单规范政府作为的内容,明确政府该怎么监管市场,如何当好市场和社会的“守夜人”。如果说前面两个负面清单、权力清单是针对政府乱作为,那么责任清单则是针对政府不作为。事中事后的监管才真正是政府工作的重点——政府不能干“运动员”撩起袖子直接下场与民争利,而应该当好市场秩序的“裁判员”;不要当“门神”千方百计拦路寻租收租,而应该做改革创新的“守护神”。

  ■可以预期,通过三张清单将重新定位出市场起决定性作用环境下,发挥更好作用的政府的行为边界、内涵和准则。最后再结合用当下流行的互联网思维来改造政府职能,那就是定位准确、成本最小,信息透明,效率提升,用户体验至上,最后广大人民群众点赞来证明其业绩。

  在计划经济时期,中国各级政府拥有大量的权力,大到战略布局,小到各种商品供应,犹如一个全职保姆全方位照料人们的衣食住行和各种需求。此后逐步向市场经济转轨,也伴随着简政放权,特别是1992-1994年的改革中大幅缩小了政府控制的领域,但那次大规模的改革也并没有真正明确政府权力的边界。同时,那次改革的一个重要结果是改变了地方政府效用函数,使得地方政府集中资源参与全国区县层级的GDP锦标赛,带来的不仅是地区发展,还有官员在仕途升迁上的奖励。与之相伴生的则是政府通过手中的权力对资源的随意调配,甚至自行制造部分权力(实际上根本没有法律依据)。

  目前政府为行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能,拥有大量的决策权、执法权、审批权、处罚权等权力。仅各级政府掌握的行政审批权就有数千项之多。由于权力面广量大,加上对上述权力的监督力度偏弱,部分公共权力在机构改革、制度变更时被遗漏甚至忽略,实际上演化成为小集体甚至官员个人自行掌握,变成寻租和腐败的土壤。同时,由于前置审批过多耗费了各级政府部门的精力,反而更应强化的事中事后监管没有跟上,造成诸如三鹿奶粉等重大恶性事件。

  放权开弓箭

  十八届三中全会通过的《决定》提出,政府管理体制改革的核心内容是“放权”,即下放市场、企业需要的权力,缩回政府的手,减少对市场的干预,激发市场活力,让市场主体发挥其创造性,这里有两个方面的内容:

  第一,向市场放权。过去政府深度参与市场,民间资本需要时则被重视,不需要时则被打压,更像是市场经济中跑龙套的配角。在这其中,政府利用(甚至主动设置)各式各样的审批、检查、收费、规定等,把自身处于有利的主角地位,服务于GDP锦标赛,比如国企或地方投融资平台比起民营企业更容易获得低廉的融资支持,再比如部分利润丰厚的垄断行业被政府牢牢占据。这种定位极大地恶化了市场主体的预期,即使有“非公36条”等,民间资本仍然不得其门(“玻璃门”和“弹簧门”)而入。

  第二,向基层放权。中国区域差距之大,“一刀切”式的做法极易产生误伤,而且从乡镇到国家之间层级较多,层层上报需要耗费大量的精力,也容易错过最佳时点,影响了效率。正是如此,直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,需要一律下放地方和基层管理。

  本届政府致力于简政放权,国务院已经取消和下放了300多项行政审批等事项,效果明显:在宏观经济并未见大幅上行之时,据国家工商总局的数据显示,今年1-7月全国新登记注册市场主体707.1万户,同比增长15.9%,注册资本(金)同比增长75.1%,其中企业注册资本(金)增长89%。

  不过,目前中央层面仍有1500多行政审批事项,地方层面还有1.7万个,还有很大的改进空间。但笔者认为,既然是自我革命不如来得更彻底一些。因为怎么放权都不如通过制度约束政府闲不住的手来得有效,也不如用制度打开民间创新空间那么给力,所以放权作为开弓箭后面,可以预期相关制度建设的“连环炮”肯定会接踵而来,这就体现在三张清单上面。

  权力清单:法无授权不可为

  权力清单制度就是推动权力公开运行、强化权力运行制约和监督的重要举措。目前的权力清单主要包含了权力名称、权力依据和行使规则等前端信息,今后还应继续向权力运行的后端延伸,即公开权力过程和权力结果。即政府应该干什么,怎么干,什么结果都要清清楚楚。唯有完整地公开才能使公众不仅知其然,更能知其所以然,真正发挥对公共权力的监督制约作用。这样才能防止公权滥用,减少寻租现象,使政府真正履行为人民、为大众服务的职责,彻底治理和约束政府闲不住和常常乱摸的手。

  在实践上,已有地区作出探索。最早是2005年在河北,省商务厅、省国土资源厅、邯郸市政府试点行政权力公开透明运行,在清理了一批行政权力的基础上,对政务运作流程公开。清理后,河北省商务厅清理审定的行政权力为57项,省国土资源厅清理审定的行政权力为151项,邯郸则是要求各部门上报权力,否则视为放弃。同时为了防止部门通过对权力行使解释权的趋利避害行为,河北省甚至规定试点地区不得保留解释权,所有项目和环节必须对外公开。

  这些试点单位把每项权力细化成公开的39个要素:权力的名称、法律依据、受理条件、办理条件、申报资料与标准、审查环节,主办处室、协办处室及其职责、承办人、审查人、审核人、复核人、主管厅长、厅长的处理意见,收费依据、工作时限、公开范围、服务承诺,每个环节的监督部门、监督环节、投诉举报途径及对承办人的责任追究。同时为了防止通过消极怠工或拖延,对受理的所有审批项目时限实行白、黄、红灯管理制:临近办结时限,就会黄灯闪烁,超时就变为红灯,由厅纪检组和监察室每天统计,超时就予以追究。这就不仅让权力的行使过程得到监督,还对权力的效率进行了规范和公开,避免了“脸好看但事难办”的现象。

  2014年,国务院要求各中央部门公开审批事项,把所有审批权力亮出来并锁定,杜绝变相增加。按照要求,目前财政部、国土资源部、发改委、央行等多个部门的审批权力清单已经公布。其中,财政部的权力清单公开了牵头的18项审批项目;国土资源部45项,主要在企业、机关事业单位的建设用地审批与地质勘探等方面;央行21项,主要是国债、人民币、黄金发行的审批和银行间市场的准入的审批。

  但仅公布权力只是万里征途第一步,目前的权力清单主要集中在前端信息。但真正要约束政府的手、把权力关在制度的笼子里,还需要向中端和后端延伸,把权力行使的过程动态公开出来,并及时公布结果,让公共权力得到全方位的监督制约。

  负面清单:法无禁止皆可为

  负面清单制度实际上是一种最早用于外资引入的管理模式,指在引进外资的过程中,对某些与国民待遇不符的管理措施,以清单形式公开列明。该概念引申到投资领域和市场准入领域则相应成为投资准入的“黑名单”和市场准入的“黑名单”,列明企业不能投资和进入的行业。因此对于民间资本来说,在负面清单以外的领域就是“爱干嘛就干嘛”。负面清单这一管理创新模式,让企业明了不该干什么,可以干什么,不仅清晰地划分了政府与市场的边界,还会形成公开透明、预期稳定的制度安排,促进企业创新活力的充分释放。

  与负面清单相对应的是原来使用的投资审批目录类型的正面清单,其弊端就是高估政府判断能力。比如多晶硅制造开始被作为新能源产业鼓励发展,但没多久就产能全面过剩,并被贸易对手启动双反调查,这就造成了对长期投资信心的损害,而且可以看到这种鼓励政策带有歧视色彩和造成市场短期行为的结果。采用负面清单管理模式好处在于可以让投资者对照清单进行自检“通关”,简化对外资和企业进入的审批管理,让政府从前端管理腾出手来专注于事中事后管理,不仅有效扩大开放,而且审批效率和市场活力也有相应提高。对外资和企业而言,负面清单管理模式让市场准入更加透明,企业长远经营面临更小的不确定性,吸引投资的积极作用明显。另外负面清单管理模式对清单以外的领域更为公平,各类主体均可依法平等进入,也就在很大程度上消除了正面清单管理模式中隐含的倾斜带来的市场非公平,更有利于让市场发挥资源配置的决定性作用。负面清单的另一个作用就是借外部压力倒逼国内新一轮改革,如同当年加入WTO。在中美双边投资协定(BIT)谈判上,中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性内容的谈判。

  上海自贸区先行先试,正在探路建立负面清单管理模式。“借鉴国际通行规则,对外商投资试行准入前国民待遇,研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单,改革外商投资管理模式。对负面清单之外的领域,按照内外资一致的原则,将外商投资项目由核准制改为备案制(国务院规定对国内投资项目保留核准的除外),由上海市负责办理;将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理,备案后按国家有关规定办理相关手续;工商登记与商事登记制度改革相衔接,逐步优化登记流程;完善国家安全审查制度,在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查,构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上,逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。”2013版负面清单共有190条管理措施,约占试验区内1069个小经济行业分类的17.8%。这190条管理措施就可以理解为上海自贸区的“黑名单”,清单领域内的外商投资管理办法按照自贸区原有办法管理,清单之外领域的外商投资则按照内外资一致的原则,从核准制改为备案制,原来合同章程的审批改为备案管理。管理办法的改进大幅提升了效率,企业最快在5个工作日内拿到营业执照、机构代码和税务登记等。2014版负面清单比起2013版缩减了51条至139条,仍然还有压缩空间。对于中国政府的管理模式来说,这是一个从0到1的巨大的且不可逆的变化。

  2014年6月,《平潭综合实验区外商投资准入简化审批目录(2014年)》,在福建省内率先开展外商投资审批改革试点,涵盖15个行业门类,共106条特别管理措施。平潭的版本基于上海自贸区2013版负面清单删减而来,但平潭的特点是对台开放的前沿,所以平潭版本根据服贸协议和国务院批复的海运业试点,比上海2013版特别放宽了对台湾投资者相关条目的限制。

  浙江舟山群岛新区、广东清远市则先后出台了对一般企业的投资负面清单。舟山群岛新区是浙江省“负面清单以外的企业投资项目政府不再审批”改革试点地区,舟山的《舟山企业投资项目“零审批”负面清单》目录,包括能源、有色金属、化工、建材、医药等23个行业70种项目,主要是将工作重心从过多集中在审批向监管、指导和服务等环节。清远负面清单共1145项,包括产业园区禁止进入目录等5方面内容,清远的原则是“凡国家和省明确规定禁止和限制准入的产业,清远市一律严格限制或禁止进入;凡是国家和省明确规定的鼓励类、允许类准入产业,根据清远市主体功能区规划要求,实行有选择性地禁止进入”。

  成都走得更远一些,近日发布的负面清单不仅涉及外商投资和企业投资,还包括了区域发展和环境保护。成都的创新之处在于其负面清单管理模式并不只有负面清单,采用的是负面清单、准许清单、监管清单“三单”管理制度:负面清单明晰内外资在成都投资的市场准入限制;准许清单明确告诉投资者在进入成都后做什么、怎么做;监管清单告诉投资者政府将如何进行监管。另外,与上海自贸区、平潭、舟山和清远不同的是,成都的负面清单并不统一,而是三个试点地区根据自身特点形成的不同清单,因此成都还有下放权力到基层的意义。而最新消息是7月中国政府网发布《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,明确提出制定市场准入负面清单,国家版“负面清单”问世在即,改革试验的成功经验正在可复制可推广。

  责任清单:法定职责必须为

  那么,是不是简政放权了、让市场决定了,政府就可以当“甩手掌柜”了呢?肯定不行!无数的案例和经验证明,市场失灵也是无所不在的(例如美国镀金时代)。特别是在中国,社会和市场治理改革以往总是会出现“一放就乱,一乱就收,一收就死”的怪圈。其根本原因就在于,政府忙于审批但疏于监管,民间自然也是上有政策下有对策,忙于跑“部”前进,而疏于实质性的改变。所以发挥政府更好的功能其实是说,一方面政府少管不该管的事,另一方面应该管好该自己管的事。例如污染管控,要用最严格的标准治理正在危害中国的空气、水源和土壤污染;反垄断,要用最严厉的手段打击危害公平竞争的行为;保护食品安全,要用最极端的要求保护民众的餐桌和人身安全;保护知识产权,更是保护发明创造的火种、维护创新者的权益。对严重侵权行为,实行巨额赔偿惩罚,使违法者付出难以承受的代价。

  但凡在建立诚信经营、公平竞争的市场环境,激发企业动力,鼓励创新创造方面的工作,政府都应该是责无旁贷,该出手时就出手。对假冒伪劣、坑蒙拐骗、窃取商业机密等行为,不管是国内企业还是国外企业,无论是国资还是民资,都要一视同仁依法加以惩治。按照总理的话说,叫“只有拔掉杂草,稻谷才能长得茂盛”。宽容违法者,就是对守法者的不公,甚至会导致“劣币驱逐良币”的现象。

  这就要理出政府的“责任清单”,这一清单规范政府作为的内容,明确政府该怎么监管市场,如何当好市场和社会的“守夜人”。如果说前面两个清单是针对政府乱作为的,那么责任清单则是针对政府不作为的。事中事后的监管才真正是政府工作的重点——政府不能干“运动员”撩起袖子直接下场与民争利,而应该当好市场秩序的“裁判员”,不要当“门神”千方百计拦路寻租收租,而应该做改革创新的“守护神”。

  重新定位政府的行为边界、内涵和准则

  总之,从经济方面来讲,权力清单能减少政府对市场行为的干预,让政府转变为公共物品和公共服务(如城乡居民社会保障、医疗服务、公共教育等)提供者;从法制建设方面来讲,权力清单则是公民对政府行为的监督和约束,防止政府越权越位,导致扩大对市场、企业、个人的经济行为控制。同时,权力清单还有简政放权添活力、增动力的作用,更是能消除腐败滋生的土壤,形成反腐倡廉的源头治理。

  中国政府治理模式的主体正在从正面清单转向负面清单。寻租和设租历来就是官僚体系的权力兑现,与腐败密切相关。今后清单之外的事项由市场主体依法自主决定、由社会自律管理。限制住政府随意干预市场经济的手,把政府定价范围主要限定在外部性较大、社会资本不愿参与的重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,并且提高透明度以便接受社会监督。只有从原来高达几万项的审批、行政许可和各种各样的图章中把政府解放出来,才能让政府致力于营造出公平竞争的市场环境,维护市场秩序,才能充分释放市场的活力和创造力。权力清单、负面清单和责任清单正是三位一体的新常态下的政府和市场关系的最准确描述。

  笔者预期,通过三张清单将重新定位出市场起决定性作用环境下,发挥更好作用的政府的行为边界、内涵和准则。最后再结合用当下流行的互联网思维来改造政府职能,那就是定位准确、成本最小,信息透明,效率提升,用户体验至上,最后广大人民群众点赞来证明其业绩。什么时候中国政府一天到晚追着老百姓说——亲,给本府一个好评吧,那中国国家治理的现代化进展就真正开始靠谱了。

  (作者系东方证券首席经济学家)