国企改革：不触碰所有权同样可以取得硕果
邓达德
赵广彬
■瑞典卓有成效的国企改革证明，不触碰所有权同样可以取得硕果。瑞典将国有资产划分为政策和公共商业资产，然后把公共商业资产划拨到国家财富基金名下。基金在财务透明、目标明确（即企业价值最大化）、相对独立下实行商业化运作。
■瑞典政府成立的国家财富基金，其运行和其他市场化的私人机构没有任何区别，并聘请了最优秀的专业团队管理。唯一不同的是，政府对其实施监督，最重要的指标是国有资产的收益。这样做可以避免私有化过程中出现的以权谋私、寻租和裙带关系泛滥，更重要的是极大地提升了国有资产管理效率。
□邓达德 赵广彬
最近，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调，要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设，使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。要坚持有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的方针，推动国有企业深化改革、提高经营管理水平，加强国有资产监管，坚定不移把国有企业做强做优做大。
在此之前，中央领导也多次强调要继续推动国企改革。众多迹象显示，国企改革有加快的趋势。
纵观我国1978以来的改革开放史，重大领域的改革都有一个循序渐进的过程。与此同时，博览他国成功经验，可以或多或少地为我所用。
国企改革不一定要改变所有权
国有企业的效率普遍低于私有企业，全球范围内这似乎已经是一个共识，这是不是一个所有权的问题呢？答案是否定的。
研究表明，国有企业在激励机制正确的情况下也能大幅改善其效率。国企普遍依然大量存在的主要原因在于，人们认为，在某些行业的国有垄断能更好地实现社会目标或者政策目标，如培育新兴产业、财税的再分配等。正因为部分国有企业承担一定的社会任务，所以现有的将这类国企和私企在效率上进行比较的方法是有失公允的。以邮政为例，国企要承担偏远地区明显亏损的邮政服务，因而在计算效率的时候不能一刀切。
就像当年在农村实行家庭联产承包责任制并没有涉及土地产权一样，国企改革不一定要改变所有制，瑞典的经验再次充分证明了这一点。
在欧洲那些传统资本主义国家，以私有化进行国企改革完全在情理之中。但是，1998年瑞典政府推动公共商业资产改革的时候，并没有选择全盘私有化，而是转向重视所有权管理和资产监管。瑞典政府成立了一家国有控股公司(或称国家财富基金)，将企业的资产当作投资组合，然后实行积极的所有权管理和资产监管。控股公司就像一个“私人股东”一样积极治理和重组其投资组合。
这个控股公司更像是一家国家财富基金，其运行和其他市场化的私人机构没有任何区别，并聘请了最优秀的专业团队管理。唯一不同的是，政府对其实施监督，最重要的指标是国有资产的收益，也就是这个投资组合的价值是否增加了。
这样做可以避免私有化过程中出现的以权谋私、寻租和裙带关系泛滥，更重要的是极大地提升了国有资产管理效率。政府不再介入国有企业的管理，而是从股东的视角，对国有资产进行监督。
尽管成立一家国家财富基金对中国来说可能过于简单，但是这个理念与十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中特别强调未来国企改革以管资本为主不谋而合。正如《决定》所说：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
实行市场化运作
国家财富基金成立之前首先要对国有资产进行审计，然后分类，即区分政策性资产和公共商业资产。瑞典政府认为，由税收资助或投资，或是执行一项政策的延伸服务的都归于政策性资产。公共商业资产是指资产或其运营产生非税收收入，例如能源、水务、运输类国有企业；非公司化运营的公用事业、天然气、航空业务权、宽带光谱；已开发和待开发的以及被公共机构或第三方正在使用的不动产；收费模式以及PPP(即政府和社会资本合作)模式的基础设施；银行、保险、房屋按揭贷款机构等。没有投资回报的资产，例如公园、博物馆、历史古迹和文化建筑等不包括在内。
学校、医院及警察局等服务类政府机构都属于政策性资产，但是其占用的不动产可能属于商业资产，因为这些机构执行政策的属性并不完全依赖于所使用的不动产。例如黄金地段的学校，如果把其所占用的部分不动产商业化运作的话，将可能带来不菲收入。
区分政策性资产和公共商业资产之后，所有公共商业资产可以划归到国家财富基金，基金实行独立运作。这样做才能将国家财富基金的治理和管理与国家政策的执行完全分离，这也是维护市场经济秩序的基础和重要的步骤。国家财富基金和其他企业一样公平竞争，企业不再因为所有制不同而享有特殊待遇和资源。
基金的投资组合完全由独立的非执行董事会全权负责，基金本身和每个控股的企业承担风险管理职责，政府不再兜底或输入资金。基金的资产负债表和它控股的企业是其最终债务的担保人，当然，基金最终也拥有其信用评级。董事会全权负责基金的股息政策，以及其所控股的企业或组合的资本结构。清楚透明的基金资产负债表保证了其向控股企业注入资本将是一个商业化和专业化交易。
财务透明 公平竞争
和其他私人、外资等所有制竞争对手一样，国家财富基金经营管理的唯一目标是其企业价值的最大化，其所控股的公共商业资产将不再执行任何政府政策。政府对企业的补贴、奖励或财政援助服务将被外包，并且通过不同企业的竞争来发放。国家财富基金及其控股的公司或组合将和其他私人企业一样被纳入共同的法律框架下，政府监管部门将对所有企业一视同仁，不因其所有制不同而区别对待。
同时，像很多大型全球化企业一样，基金需要在管理方面坚决执行国际化的最高标准，例如复式记账法、权责发生制会计，从而对“利润”、“财富”有十分清楚的概念，以及面对公众公开透明的资产负债表。基金采用国际会计准则，利用市场价值对资产进行评估，从而对机会成本和实施商业计划的成本进行有效评估。基金及其控股企业定期接受被国际上认可的大型会计师事务所进行审计。
综上所述，瑞典模式的整个过程是，首先对国有资产进行审计，然后划分为政策性资产和公共商业资产，接着成立国家财富基金，把公共商业资产划归基金管理，由董事会负责管理，以追求企业价值最大化为目标。这一模式取得了巨大的成功。另外，在控股企业管理层面，瑞典企业剥离非核心业务，进行了多项重组，甚至更换董事会成员和企业高管，这些改革取得了惊人的成果。
瑞典国家财富基金模式获得成功的三大因素
瑞典国家财富基金模式获得成功，主要归功于三大关键因素：透明度、目标明确（即企业价值最大化）、管理上的相对独立性。法国巴黎银行曾总结道，瑞典国企这场脱胎换骨的蜕变大大促进了经济发展，极大提高了国有企业的回报率，强化了市场竞争，提高了生产率。
对我国来说，如果把100多家央企的资产区分成政策性资产和公共商业资产，并且整合到一家国家财富基金将是一项巨大的工程。如果以国资委为平台，那么它肯定成为全球最大控股公司或基金。笔者难以想象短期之内这项工程有启动的可行性，但是事实上个别央企已经在尝试类似基金的运作模式，但是和上文所述还有不小差别。瑞典模式如果在地方上试行，无论规模还是复杂程度都相对更加容易执行。
瑞典模式取得了世人瞩目的成绩，笔者衷心希望这些成功经验对我国具有重要的参考价值。
（邓达德(Dag Detter)先生系DETTER & Co公司董事长，曾是瑞典国企改革的重要领导者，并以此著书《新国富论：撬动隐秘的国家公共财富》，获得2015《经济学人》年度财经图书以及《金融时报》最佳年度图书。赵广彬先生系普华永道中国资深经济学家）
