调整成品油出口政策是时候了

　　我国成品油进出口数量增速　　数据来源：海关总署

　　其他　　当前我国炼油能力分布

　　从2003年开始，我国成品油出口规模呈先平稳后加速的发展态势。这两年随着经济增速从高速转为中高速，国内成品油需求增长趋缓，供给相对过剩，且炼化行业布局缺乏统筹规划、产能严重过剩。在此背景下，大幅增加成品油出口日渐成为应对国内市场低迷、化解炼油产能过剩的重要手段。

　　目前，我国成品油出口主要实行配额管理和出口前加工贸易手册备案制度。这样的管理制度和退税政策隐含着不少问题。建议有针对性地调整当前成品油出口贸易政策，缓解国内供需失衡问题，促进我国成品油出口长期健康发展。

　　□邹蕴涵

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　　我国成品油出口经历了供不应求、供需平衡、供给过剩这三个阶段。从2003年开始，成品油出口规模呈现先平稳后加速的发展态势，并且从以汽油为主向以柴油、煤油为主转变。

　　1．我国成品油出口经历三大阶段

　　从2001年加入世贸组织开始，我国经济快速发展，经济增速迈上新台阶。成品油需求强劲，市场整体供不应求。工业发展带动柴油需求大幅增长，但是当时炼厂多以富产汽油的催化裂化装置为主，柴油供应能力跟不上需求变化。同时，汽车消费进入增长爆发期，汽车保有量迅速增加，汽油呈现阶段性供不应求状态。

　　不过，由于当时成品油调价机制还比较僵硬、调价周期较长，在国际油价快速攀升的同时，国内油价偏低，内外价格出现倒挂，生产利润微薄甚至亏损，影响国内成品油生产积极性，从而市场出现了供不应求又主动限产的怪象。在这一阶段，成品油以净进口为主。

　　自2009年开始，政府对以进料加工方式出口的成品油征收消费税（航空煤油暂缓征收）和增值税。这是因为在经历了金融危机后，我国经济下行压力凸显，工业增长遇到较大困难，成品油需求开始放缓甚至出现负增长。虽然在稳增长措施出台后，经济短期内迅速回弹，但经济增速波动性明显加大，成品油需求难以明显回升。

　　与此同时，之前需求旺盛、供不应求的状态极大刺激了生产端，产能扩张开始加速。再加上成品油价格调节机制改革使得国内价格能根据国际市场变化及时调整，大大调动了国内生产积极性，前期供应短缺状态得到明显缓解，成品油供需开始进入供需平衡阶段。这一时期，成品油进口开始减少、出口开始增加，市场开始由净进口逐步过渡至净出口。

　　2013年以来，我国经济开始逐步进入发展新常态，经济下行压力持续加大，成品油需求开始放缓。

　　对于柴油需求来说，2008年之前那段供应严重短缺时期使得国内富产柴油的加氢裂化产能迅速增加，在工业用油需求较为低迷之时，柴油过剩压力非常明显。随着宏观经济下行压力进一步加大，国内汽柴油市场呈现“淡季更淡、旺季不旺”的现象，汽柴油需求旺季的效应并没有得到充分体现，下游库存消化缓慢。

　　对于汽油消费来说，支持其稳定增长的主要因素在于随着居民收入不断提高，我国汽车消费还有较大增长空间，汽车保有量的不断增长将直接带动汽油消费增长。不利因素则在于从目前的汽车产业结构、发展现状和发展动力来看，汽车行业销量增速回落已经成为新常态，同时新能源汽车和混合动力汽车推广力度加大，在一定程度上形成对汽油消费的抑制作用。

　　对于柴油消费来说，主要用油行业决定了其增长与宏观经济形势息息相关。在我国经济进入“三去一降一补”的经济转型调整阶段后，工业柴油需求增长将较艰难。再加上因环境污染严重，环保要求日益严格，柴油总需求将难有大起色。

　　总体来看，从2003年开始，我国成品油出口规模呈现先平稳后加速的发展态势。2003至2016年，成品油出口数量年均增长10.1%，其中，汽油出口增长1.9%，柴油出口增长16%。2013至2016年，出口数量年均增速达到19.2%，其中，汽油增长27.4%，柴油增长76.9%。2016年，出口数量增速更是达到33.6%，其中，汽油增长66.8%，柴油大涨115%。

　　2．我国成品油出口发展现状

　　2017年1至5月，成品油出口量累计同比增长12.9%，较去年同期下跌34个百分点。其中，汽油出口量增长20.9%，增幅同比回落42.6个百分点；柴油出口量增长12.5%，增幅同比提高3.3个百分点；煤油出口量同比微跌0.02%，增幅较去年同期下降7.7个百分点；燃料油出口量增长9.5%，增幅同比扩大17.5个百分点。

　　成品油出口增速放缓主要源于商务部对出口配额的管理前紧后松，第一批和第二批配额明显趋紧，特别是第二批配额大大缩水，总配额仅333.5万吨，环比下降73.5%，同比大跌77.1%。不过，由于国内市场供给过剩情况越来越严重，第三批成品油出口配额大幅提高，共906万吨，环比提高172%，同比提高49%，成品油出口将再度提速。

　　出口油品结构方面，主要为汽油、柴油、航空煤油、燃料油和石脑油，并且从以汽油为主向以柴油、煤油为主转变。国内成品油出口目的地还是主要聚集在亚太地区。近两年国内石油公司积极拓展目标市场，澳大利亚、美洲市场也开始有所涉足。

　　2016年，汽油出口的三大目的地为新加坡(出口占比53%)、马来西亚(出口占比15%)、印度尼西亚(出口占比8%)；柴油出口的三大目的地为我国香港(出口占比16%)、新加坡(出口占比25%)、菲律宾(出口占比16%)；煤油出口的前三目的地为我国香港(出口占比30%)、美国(出口占比15%)、澳大利亚(出口占比9%)。其中，新加坡和我国香港主要作为出口转口地，经此将中国成品油销往东南亚其他国家。

　　燃料油是石油加工过程中在汽油、柴油、煤油之后从原油中分离出来的剩余物，广泛用于船舶锅炉燃料、冶金炉和其他工业炉燃料。目前，我国燃料油除了保税船供油正常销售外，还有大量燃料油进口后复出口至国外，特别是2015年下半年以来燃料油出口量暴增，亚太地区仍然是主要目的地。

　　目前，成品油主要出口地集中在东北和东部沿海地区。2016年，出口汽油排名前三的省份为辽宁(34%)、福建(20%)、山东(13%)；出口柴油最多的省份为辽宁(20%)、江苏(13%)、广东(11%)；煤油出口前三的省份为广东(23%)、上海(18%)、辽宁(11%)。

　　目前，我国的成品油出口主要由中石油、中石化、中海油、中化集团等大型能源公司所属的22家炼厂开展。从2015年开始，东明石化等地方炼厂开始涉足成品油出口业务。2016年获准出口的地方炼厂进一步增加，包括中化弘润、利华益等地方炼厂也在积极开拓成品油出口业务。国有炼厂和地方炼厂共同开展成品油出口业务的局面正在逐步形成。

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　　在国内成品油消费增速放缓、市场供大于求的情况下，炼油企业必须将目光转向国际市场，通过加大成品油出口，带动炼厂开工负荷提升，化解产能过剩，保证炼厂装置安全平稳有效运行。因此，大幅增加出口日渐成为应对国内市场低迷、化解炼油产能过剩的重要手段。

　　1．需求持续疲软、供给相对过剩

　　随着经济增长从高速转为中高速，国内成品油需求增长速度趋于放缓。当前，宏观下行压力依然存在，工业、基建等主要用油行业形势难以支撑成品油需求快速释放。根据海关数据，2000至2008年，成品油表观消费量年均增长10.1%；2009至2012年，年均增速降至7.8%；2013至2016年，表观消费量年均增速继续下滑至3.2%。

　　对于汽油需求来说，这三个时期的年均增速从9.5%、9%降至8.6%，需求增长放缓可见一斑。柴油需求放缓更为明显，这三个时期的年均增速分别为10.6%、7%和-1.1%。2016年当年，我国成品油需求增长区间明显下移，三大油品消费增速全面放缓，全年成品油表观消费量为3.13亿吨，较上年下降1%，增速较2015年回落6.2个百分点。

　　在需求逐步降温的同时，供给相对过剩局面愈演愈烈。虽然由于国际原油价格低迷，国内原油生产受限，国内原油产量已连续17个报告期同比下降，原油加工量也继续增速回落，但是“两权”放开后，炼油原料问题得到极大缓解，开工率持续走高，成品油产量保持了较快增长。2016年全年，成品油产量增长7.8%，增幅较2015年提高了12个百分点。

　　此外，受国内成品油价格形成机制和税收政策等因素影响，国内外成品油价差始终维持在1000元/吨左右，广东、福建等地存在走私现象，这进一步增加了国内市场供应。

　　2．布局缺乏统筹规划，产能严重过剩

　　为满足国内迅速增长的成品油消费需求，我国原油加工量十年来也保持了较快的增速，由2005年的2.82亿吨上升到2016年的5.23亿吨，年均增长率5.8%。相对于原油加工量，炼油能力的增长更快，从而导致国内炼厂开工负荷率整体呈下降趋势，由2005年的80.1%下降到2015年的67.3%。尤其是2012年国内成品油需求增速放缓以来，炼厂开工负荷率连年下滑，炼油产能过剩问题日益凸显。随着进口原油“两权”放开，2016年国内炼厂开工率开始回弹，出现明显改观。

　　自1998年中石化和中石油两大公司重组以来，中石化和中石油一直是国内炼油行业的主要力量，在成品油供应方面始终占据着绝对主导地位。随着国内炼油行业蓬勃发展，民营资本、外资等多元化力量开始涉足该行业，中海油、中化工等大型国企资本也纷纷加入，致使国内炼油格局发生了重大变化。目前，我国炼油能力主要集中在华北、东北、华南和华东地区，形成了以东部为主、中西部为辅的梯次分布。炼油能力排名前三的省份分别为山东、辽宁和广东，山东地方炼厂已经开始成为与主营炼厂竞争的重要炼油力量。

　　在不断发展中，地方炼厂稳步扩张规模，持续提升技术水平，使成品油质量逐渐提高到国家标准，综合竞争力得到大幅提升。目前，地炼原油一次加工能力在200万吨/年以上的共有19家，常减压蒸馏能力合计7800万吨/年、催化裂化能力2685万吨/年、延迟焦化能力2380万吨/年、加氢精制能力2880万吨/年，分别占到地炼总能力的50%、67%、84%和98%。其中，山东东明石化原油一次加工能力达到了1200万吨/年，山东利华益集团等5家地炼原油一次加工能力也达到了500万吨/年规模，且二次加工配套装置齐全，技术水平和管理水平不断向先进行列靠近。

　　对增加炼油能力来说，更为重要的是地方政府的大力推动。在当前低油价的环境下，炼油项目利润丰厚。但是，国内大部分炼厂属于央企，税收很少留给当地。因此，民营资本投资炼厂不仅将带动地方经济发展，还将创造税收，地方政府有动力推动炼油项目发展。另外，虽然国家仍有石化产业规划布局方案，但炼油化工项目核准的部分权力已经下放到地方政府，进一步为地方炼化发展创造了条件，盲目新建和扩大炼油产能形成无序发展。最终结果是，国内炼油产能严重过剩。

　　据中石油经济技术研究院数据，截至2016年底，中国炼油能力已达7.5亿吨/年，占全球炼油能力的15%，居世界第二位。其中，全国地方炼厂（含央企收购或控股的地炼企业）的炼油总产能为2.62亿吨/年，占全国炼油总产能的34.8%。产能过剩达1.38亿吨/年，即便按照全球炼油企业83%的平均开工率计算，国内炼油产能仍过剩1亿吨/年。根据目前新建和在建项目计算，未来几年国内炼油产能还将扩张至少1.5亿吨以上，行业产能过剩问题将更为突出。

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　　目前，我国成品油出口主要实行配额管理和出口前加工贸易手册备案制度。对一般贸易和进料加工贸易方式实行消费税全额征收、增值税全额退税的政策。这样的管理制度和退税政策带来了一系列问题，既不利于缓解当前国内供需失衡问题，也不利于我国成品油出口长期健康发展。

　　1．我国成品油出口政策现状

　　由于忧虑石油供应对外依存度高制约中国经济发展，以及担心炼化产能过度扩张对环境产生不必要的污染，一段时期以来政府在政策上不鼓励成品油出口。2006年之前，对一般贸易、进料加工出口曾采取部分退税的政策，不过当时国内成品油市场供不应求，所以政策开始倾向于不鼓励出口。2003年下调了汽油出口退税率，并于2006年彻底取消了成品油出口退税政策，从2009年开始对以进料加工方式出口的成品油征收消费税（航空煤油暂缓征收），进料加工出口的成品油在国内还需要缴纳增值税。

　　自2009年开始，政府对以进料加工方式出口的成品油征收消费税（航空煤油暂缓征收）和增值税，对以来料加工方式出口的成品油则不征收消费税和增值税。2016年，财政部和国税总局联合发布了《关于提高机电、成品油等产品出口退税率的通知》，经国务院批准，自当年11月1日起，提高成品油（汽油、柴油、航煤）等产品的增值税出口退税率至17%。这意味着时隔十年后，通过进料加工贸易出口的成品油增值税恢复了全额退税。

　　2015年11月，商务部、国家发改委、海关总署联合下发《关于暂时允许符合条件的炼油企业开展进口原油加工复出口成品油业务有关问题的通知》，符合申请条件的炼油企业可获得成品油出口配额。当年11月中化泉州成为三桶油外首家获得出口配额企业；12月东明石化成为首家获得配额地方炼厂。目前配额由商务部按季度发放，当季未完成量可结转至年底使用。

　　2．贸易政策带来的问题

　　不利于国内成品油存货出口。

　　我国成品油出口存在来料加工贸易、进料加工贸易和一般贸易三种方式。2006年，成品油出口退税政策被取消，严重削弱了我国进料加工出口产品的竞争力以及炼油企业的盈利能力。由于来料加工产品可以免税出口，所以这种方式出口的成品油占出口成品油总量的比例不断提高。目前我国90%左右的成品油出口通过来料加工贸易实现。

　　与来料加工贸易相比，进料加工贸易在海关备案进口后，可以复出口到海外市场，也可以视国内市场情况核销缴税转内销，操作更为自由。从整体看，一般贸易和进料加工出口较来料加工贸易出口更为灵活，更为适合成品油现货交易，所以一般贸易和进料加工出口方式发展滞后不利于从根本上降低国内成品油库存和缓解产销矛盾。

　　政策调整效果有限。

　　虽然2016年恢复成品油出口退税政策出台之后，成品油出口的三种贸易方式回归到基本平等的出发点，但是在低油价环境下，成品油消费税占比不断提高，消费税对生产企业的影响更大。2014年末、2015年初，财政部连续三次大举上调成品油的消费税税额，累计上调比例超过50%。根据财政部最新的消费税税额政策，当前国内汽油消费税超过2000元/吨，柴油消费税超过1400元/吨。

　　与此相比，汽油的增值税大概不超过500元/吨，柴油增值税不超过300元/吨。所以，2016年底的退税政策单纯依靠增值税完全退税而不调整消费税，对生产企业的提振效果比较有限。即便是有增值税完全退税，按照目前先缴税再退税的规定，当企业出口100万吨汽油时，需要先行垫付的资金量就超过4亿元，这对生产企业来说，需要承担不小的资金压力。特别是对非大型国有炼厂来说，这将是较为沉重的资金压力。并且，目前出口增值税完全退税的具体细则还有待进一步说明，对非加工贸易出口的促进作用看起来就比较有限。

　　不利于提高出口灵活性和竞争力。

　　目前，我国对进料加工出口成品油征收高额消费税，对原油加工贸易出口成品油实行严格的出口配额管理制度和出口前加工贸易手册备案制度。这种审批管理制度存在两个明显缺陷：一是出口流程繁琐，有时全流程需要耗时两个多月；二是出口配额发放并未形成常态，时松时紧的发放速度导致企业无法根据国外市场变化适时调整，甚至出现过出口配额突然收紧导致企业无法完成国外供油合同的情况，不利于企业与国外市场达成中长期合作协议。并且，成品油以进料加工方式出口时，无法将这部分税收转嫁给国外消费者，只能完全由出口企业承担，增加了炼油企业亏损的风险，削弱了我国以进料加工贸易方式出口产品在国际市场上的竞争力。

　　对于以灵活性为特点的地方炼厂来说，这个问题尤其突出。2017年迄今为止，地方炼厂未能获得成品油出口配额。直接原因是2016年地方炼厂的成品油配额使用情况欠佳，导致今年暂缓批复。但根本原因在于，配额管理的短期固定性和不可预测性使得地方炼厂无法稳定开展对外贸易。

　　由于现行政策是将一段时期的出口配额按品种细化到每个炼厂，但市场需求可能瞬息万变，各个炼厂的出口产品结构和数量应该根据市场供需情况及时调整，因而容易出现了一些炼厂配额不足而其他炼厂配额浪费，或者某种产品配额不足而其他产品配额浪费的情况，即使在下一期发放配额时进行额度分配调整，也很难满足企业快速应对市场变化的需要，企业容易丢失竞争灵活性。

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　　针对当前我国成品油出口政策存在的问题，应适时推动相关领域改革，对现行管理政策进行有针对性的调整，才能提高我国炼化企业国际竞争力，才能在新时期、新形势下推动我国成品油出口贸易健康平稳发展。

　　1．深入推进国内成品油价格调节机制改革

　　进一步调整国内成品油定价机制，进一步与国际接轨，继续缩短调整周期，能够真实反映市场供需情况，既避免炼油企业追求过高的出口利润导致国内成品油短缺，又能防止因国内价格过高企业增加内销量而产生库存积压影响加工负荷，保障成品油出口贸易健康发展。

　　2．及时调整成品油出口政策

　　一是实行一般贸易项下成品油免税自由出口。在海关出口申报时，由海关核定相对应的原油数量并办理退税手续，解决目前加工贸易项下需要进行原油核销补税的繁琐问题，让企业可根据市场供需变化自由安排出口品种和数量。二是是改进成品油出口配额管理办法。逐步放宽对出口产品数量和品种的限制，简化审批流程，及时根据市场变化调整出口数量和产品结构，最终取消配额管理，方便企业灵活应对市场变化。

　　3．建立市场预警机制

　　为防止成品油出口政策调整对市场出现冲击，应组建由炼油企业、贸易公司和政府监管部门共同参与的市场监管委员会，实行定期会商协商机制，提高对成品油市场的分析研判能力，建立市场供需情况预警制度，并制定、完善供求失衡时行业的快速反应预案和措施，推动国内成品油市场健康发展。

　　4．建立统一的出口贸易商资质条件

　　适时打破成品油出口贸易中国有企业和非国有企业的政策界限，建立统一的出口贸易商资质条件，严格出口贸易商的资质管理，适当增加成品油出口贸易主体，形成并保持成品油贸易领域适度竞争格局，促进国内能源企业提质增效。

　　（作者单位：国家信息中心）

　　我国成品油表观消费量年均增速

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　　数据来源：wind，作者自行计算