水权改革破解“水困” 配套机制仍待完善——宁夏推进用水权改革观察

2021-12-28 07:49:10 来源:经济参考报 作者:马丽娟

  地处西北内陆的宁夏干旱少雨,过去长期面临水资源匮乏和用水效率不高并存的困局。今年以来,宁夏全面深化用水权改革,探索利用市场化手段高效配置水资源。首张用水权证颁发,首宗地下水权交易成交,首笔用水权抵押贷款发放……宁夏用水权改革正为高质量发展蓄能。

  但记者调研了解到,在改革初期,群众对用水权认识不足,确权还存在一些阻力。此外,地方普遍担心未来市场无水可卖,存在“惜售”心理,市场预期供给不足。受访干部群众建议通过加强政策解读消除顾虑,完善交易机制、计量体系、奖补政策等,推动改革稳步推行。

  将用水权改革作为“关键一招”

  宁夏是全国水资源最为匮乏的省区之一,全区整体可消耗水资源为41.5亿立方米,当地可耗水资源仅为1.5亿立方米,经济社会发展主要依靠国家分配的40亿立方米过境黄河水。但过去宁夏用水效率总体不高、用水结构不优,据统计,宁夏人均用水量是全国的2.2倍,万元GDP用水量是全国的3.1倍,农田灌溉水有效利用系数为0.55,低于全国平均值。

  今年起,宁夏将深化用水权改革作为破解水资源困局的“关键一招”,通过优化分配用水量、精细核定用水权、合理确定用水价、构建市场化机制、建立监测监管体系等系列改革措施,探索建立市场主导、政府调控的节水用水体制机制,推动用水方式从粗放低效向节约集约转变。

  早在2014年,宁夏就被列为全国水权改革试点,促成了部分水权转换和交易项目,但确权不够彻底,杠杆作用还不明显。据宁夏水利厅用水权改革工作专班骨干暴路敏介绍,本次用水权确权更为精细:确权对象为农业、工业等所有生产用水,且首次将规模化畜禽养殖业纳入;过去农业用水权只确权到乡镇或干渠直开口、用水大户,公共供水管网覆盖范围内的工业企业也未确权,而这次农业用水确权到村组或最适宜计量单元,工业则全部确权到户。

  此外,确权方法也更加公平有效。宁夏研究出台了“以水四定”管控方案,为各行业“量体裁衣”建立了用水定额标准体系,并按定额进行确权,将“以需供水”变为“定额管理”。“以前多用水就多给确权,谁管理粗放或未高效节水,就会占用别人的水资源,现在超出定额就要到市场去买用水权指标,这样才能真正倒逼用水主体改变用水方式。”暴路敏说。

  在改革中,宁夏还探索用水权绿色金融,将生态资源变成生态资产。地处六盘山腹地的泾源县是黄河二级支流泾河流域的水源涵养区,11月16日,泾源县颁发宁夏首张用水权证,近日宁夏地方银行又在人民银行固原市中心支行指导下,以用水权证为质押,向泾源县一家肉牛养殖专业合作社发放贷款110万元。“用水权质押贷款提升用水权价值,增强用水权流动性,拓宽企业融资渠道,也能增强企业节水意识。”人民银行固原市中心支行行长梁非哲说。

  确权面临阻力 市场存“惜售”心理

  宁夏选取了青铜峡市、平罗县等5个重点县区和1个化工能源基地作为示范区,计划今年底前完成用水权确权。基层干部群众认为,用水权改革真正体现了水的资源价值,但过程中还面临一些阻力和担忧。

  ——群众认识不足,确权遇到一定阻力。农业用水权按实际有效灌溉面积确权,与土地承包确权面积差距较大,情况复杂,易引发矛盾。青铜峡市邵岗镇农业综合服务中心水利专干王建宁说,部分农民自发开荒面积大,过去只按土地确权面积交水费,剩余则被村民“大锅水”均摊,此次用水权确权后要多交水费,这部分农民不愿签字确认。此外,企业获得用水权要额外缴纳用水权使用费,增加了生产成本,与政府招商引资时对企业的优惠政策相抵触,部分企业办理取水手续积极性不高。

  ——担心无水可买,市场存“惜售”心理。宁夏规定已获得取水许可的企业要按照新核定量重新确权,新改扩建的工业企业只能通过市场购买用水权,很多企业担心未来买不到水不愿核减水量。“企业后续发展在水资源上肯定会形成竞争,万一以后效益好要扩大规模,市场没水可买怎么办?”平罗县一家民营企业负责人说。

  各市县区考虑后续发展用水需求,出让用水权的积极性不高。基层干部担忧,短期内市场供给不足可能影响经济发展。一位县级水务局局长告诉记者,宁夏向该县“十四五”期间分配的工业用水指标当前几乎用尽,明年新增工业项目面临用水难题,“农业节水解决工业用水至少需要一年节水周期,我们困惑的是,难道这一年甚至更长一段时间工业不发展了吗?”

  ——法治体系不健全,改革缺上位法支撑。现行《水权交易管理暂行办法》为水利部2016年发布,我国水权交易市场发展至今,交易类型、交易方式等发生了很大变化,面临诸多的管理、技术、法律等问题。暴路敏表示,宁夏用水权改革许多举措较新,如工业企业用水权有偿取得、水资源税由末端改前端征收、用水审计等缺少上位法支撑,工作推行过程中“腰杆子”不硬。

  细化政策解读 完善配套机制

  受访干部期盼,国家能从政策方面给予宁夏用水权改革更多支持,同时,建议下一步细化政策解读,完善相关配套机制,稳步推进改革。

  首先,加强政策解读,凝聚群众共识。许多群众对水资源的商品性和用水权意识还较为淡薄,王建宁等建议在政策解读中厘清利害关系,要强调用水权确权不仅涉及缴费,更多是把权利确给用水主体,日后可通过交易节余的用水权从中获益。一些企业期盼政府能多到企业培训,加强政策指导,打消企业疑虑,同时出谋划策帮助企业促进节水转型。

  其次,完善交易机制,激活用水权市场。宁夏规定跨行业用水权交易及工业企业在自治区一级市场开展交易,二级市场为县域内农业用水权交易市场。一些受访基层干部认为,未来最活跃的是二级市场,建议适度放宽放活二级市场,将少量跨行业交易主动权交给县区,方便交易。此外,宁夏还预留了2%的用水权指标用于重大决策刚性用水,受访者建议完善预留指标触发投放机制,适时调节和激活市场。

  再次,综合多方资金,提升计量水平。精准监测计量是水权交易的基础,由于投入不足,目前全区计量设施覆盖度还远远不够。暴路敏建议,政府配套项目资金给予财政支持,地方政府拿出部分水资源税收入用于灌溉体系现代化改造。同时,本着谁使用谁受益的原则,可广泛筹集社会资金并建立节水奖补机制,引导社会共同节水。