全国政协常委周汉民：扩大资本市场高水平对外开放 为资本市场发展注入强大法治力量

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上证报记者 徐汇、史丽 摄

　　上证报中国证券网讯（记者 宋薇萍）6月10日，以“中国特色现代资本市场法治建设”为主题的首届中国资本市场法治论坛在上海召开。全国政协常委、上海市政协原副主席周汉民出席论坛并为论坛致辞。

　　周汉民说，30多年间，我国资本市场实现跨越式发展，成为社会主义市场经济体系和国家治理能力现代化的重要组成部分。改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，在资本市场取得的重大突破中，法治供给不断加大，有效推动重大改革，无疑是浓墨重彩的一笔。中国资本市场法治体系日益健全。

　　周汉民说，伴随着我国进入高质量发展阶段，立法是资本市场的发展主轴之一，要以法治为核心，不断提升韧性、稳定性和可预期性，迈向市场化、法治化、国际化的崇高目标。

　　周汉民说，资本市场高质量发展离不开法治护航。当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变的特征更加明显。这就要求我们更加注重法治思维，以良法促进资本市场更好发挥功能，增强经济高质量发展的内生动力，为资本市场发展注入强大的法治力量。

　　“法者，治之端也。当法治成为大家的共同信仰，一个更加成熟、更加稳健、更具活力的资本市场正向我们徐徐走来！”周汉民说。为此，他提出三点建议：

　　第一，完善相关法律体系。继续推进资本市场相关法律法规，加快规则体系优化，包括：稳步推动《中华人民共和国公司法》的修订，并做好其与新“证券法”的衔接，在组织机构设置方面上赋予公司更大自主权，进一步完善公司资本制度，加强对股东出资和股权交易行为的规范；配合注册制改革，适时出台“上市公司监督管理条例”，以提高上市公司质量；根据最新发展情况对“证券公司监督管理条例”作出必要修改，明确以证券公司为代表的中介机构的市场定位；推动《中华人民共和国期货和衍生品法》配套规章、规范性文件的制定修改工作，协同司法机关做好证券期货领域相关司法解释制定、修订工作等；针对我国债券市场的多头监管、市场割裂等问题，考虑出台“公司债券管理条例”，以统一监管标准、细化监管要求、明确法律责任；推进市场交易、信息披露、投资者保护等相关规章制度的修订与整合等，为规范市场主体行为奠定法治基础。

　　第二，扩大资本市场的高水平对外开放。要努力推动市场、机构、产品等全方位的制度型开放，深化资本市场改革和制度优化，有效提升投融资的便利性，为境外机构等国际投资者参与中国资本市场提供更加便利友好的环境，为各类资本发展释放出更大空间。另一方面，加快推进企业境外上市备案制度落地，保持境外上市渠道畅通，支持各类企业依法依规赴境外上市，用好两个市场、两种资源，使得资本市场在开放中成长，在开放中壮大，与世界共同建设高效包容的全球资本市场。

　　第三，持续提高监管能力。健全事中事后监管，强调监管和执法的透明度和公开性。对于重大违法违规事件要及时进行处罚，做到遵循的制度原则、处置过程等信息尽量公开、透明，最大程度稳定市场预期。根据资本市场创新和风险的变化，针对法律法规尚未完全明确的领域及行为，要进一步落实监管责任，提升综合监管和风险防范能力，避免出现真空和漏洞。鼓励市场主体参与相关制度的起草、制定、实施、修订等全部流程，提升政策的透明度，引导资本市场有序运行。

　　本届论坛由华东政法大学、上海证券报社主办，上海市法学会、上海金融法院、北京金融法院、中国人民大学法学院联合主办，华东政法大学国际金融法律学院、上海证券报社上证研究院承办。

　　以下内容是周汉民在首届中国资本市场法治论坛的发言实录。

　　健全资本市场立法 促进资本市场稳步发展

　　周汉民

　　资本是社会主义市场经济的重要生产要素，中国资本市场经历30余年的探索、改革和发展，股债市值规模快速增长，证券化率明显提升，已成为全球第二大资本市场。法治兴则市场强。伴随着我国进入高质量发展阶段，什么才是资本市场的主轴？毫无疑问，那就是立法，要以法治为核心，不断提升韧性、稳定性和可预期性，迈向市场化、法治化、国际化的崇高目标。

　　一、中国资本市场法治体系日益健全

　　1990年12月，上海证券交易所、深圳证券交易所建立，标志着我国改革开放后以股票集中交易为主要特征的资本市场诞生。30多年间，我国资本市场实现跨越式发展，成为社会主义市场经济体系和国家治理能力现代化的重要组成部分，“资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身的作用”已是社会共识。

　　改革和法治如鸟之两翼、车之两轮，在资本市场取得的重大突破中,法治供给不断加大，有效推动重大改革，无疑是浓墨重彩的一笔。2022年4月20日，十三届全国人大常委会通过《中华人民共和国期货和衍生品法》，至此，以“证券法”“公司法”“证券投资基金法”“期货法”等法律为核心，以“刑法”“企业破产法”等法律为支撑，以行政法规、司法解释、部门规章、规范性文件为主干，以证券期货交易场所、登记结算公司、行业协会自律规则为配套的，具有中国特色的资本市场法律法规体系架构基本形成。截至2022年7月底，与资本市场相关的法律、行政法规、司法解释以及规范性文件，已有两千余件，资本市场总体上实现了有法可依、有章可循的法治现状。

　　在资本市场的上位法方面，法律法规不断完善：被称为资本市场“基本法”和“根本法”的《中华人民共和国证券法》于1998年12月29日由九届全国人大常委会通过，自1999年7月1日起施行，其间历经了2004年、2013年、2014年3次修正和2005年第一次修订，2019年十三届全国人大常委会审议通过修订后的“证券法”（以下简称新“证券法”），增加了“信息披露”和“投资者保护”两章，明确资本市场各主体的权利和义务，完善了资本市场的法治环境和发展生态。“期货和衍生品法”的正式实施，则解决了长久以来期货和衍生品市场规则层级较低的问题，补充了结算最终性、单一协议原则等相关金融、民事基本制度。同时，将场外衍生品交易纳入调整范围，将单一协议原则、履约保障等衍生品交易的基础制度通过法律形式明确下来，标志着我国期货市场法治化建设迈上新台阶。

　　近年来，我国还注重加大对证券领域违法犯罪行为的打击力度，构建有中国特色的证券执法司法体系。2019年最高人民检察院和证监会联合制定“加强资本市场法治建设工作会议纪要”，强调要依法从严打击证券违法犯罪，维护金融市场秩序，2020年最高院发布的有关司法解释，进一步完善证券违法犯罪行为的“归责”“问责”机制。2021年，中办、国办公布《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，这是资本市场历史上首次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，体现坚持法治原则的导向。

　　尤为值得一提的是，新“证券法”背景下的注册制改革是新一轮全面深化资本市场改革的“牛鼻子”工程，撬动了资本市场的系统性改革，推动资本市场快速扩容、结构优化和功能提升。从最初提出到逐步试点，其先后经历了科创板试点注册制、创业板改革并试点注册制、北交所引入注册制，到2022年全面实行注册制，再到2023年2月17日，全面实行股票发行注册制相关制度正式发布实施，在这一资本市场全要素、全链条、全市场、系统全面的改革稳步推进的过程中，也同步完善了相关配套法律法规和监管制度，涉及到发行承销、上市、交易、持续监管、退市、投资者保护等一系列基础制度，成效显著。注册制改革本质是把选择权交给市场，强化事中事后监管的维护市场有序运行的关键环节。最高人民法院发布的《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》，证监会发布的《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》，证监会会同财政部联合发布《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》《关于证券违法行为人财产优先用于承担民事赔偿责任有关事项的规定》，最高人民检察院、证监会签署的《关于建立健全资本市场行政执法与检察履职衔接协作机制的意见》等共同助力资本市场依法监管。注册制的实施，可谓激活了资本市场发展的一池春水，A股IPO公司家数及募资总额频创新高。

　　二、资本市场高质量发展离不开法治护航

　　法治建设是实现资本市场健康发展的制度基础，同时资本市场枢纽功能的有效发挥，也必然要求以健全的法治体系为基础。从2008年全球金融危机，到2020年疫情冲击世界经济，包括大型银行在内的许多金融机构陷入困境，引发信用危机和流动性危机，导致一系列连锁反应，这些都说明，资本市场极为重要，但也极为敏感、极为脆弱，迫切需要法治支撑。

　　当前，世界百年未有之大变局加速演进，世界之变、时代之变、历史之变的特征更加明显。以美联储为代表的境外经济体的量化宽松政策使得全球金融市场的基本定价模型和共同标准受到严重影响。今年以来，美西方在加息、通胀、银行风险的作用下，面临较大的经济下行乃至衰退压力，全球政治经济格局震荡加剧。近期，中央国家安全委员会第一次会议指出，要坚持底线思维和极限思维，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验，加快推进国家安全体系和能力现代化，以新安全格局保障新发展格局。这就要求我们更加注重法治思维，以良法促进资本市场更好发挥功能，增强经济高质量发展的内生动力。

　　三、为资本市场发展注入强大的法治力量

　　国家提出，要建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场，完善资本市场基础性制度。而立法就是最重要的基础性制度之一。法与时转则治，要根据资本市场实践，积极回应各方关切，不断修改完善，最大限度反映包括市场主体在内的社会各界的意愿。

　　由此，建议：

　　1、完善相关法律体系。继续推进资本市场相关法律法规，加快规则体系优化，包括：稳步推动《中华人民共和国公司法》的修订，并做好其与新“证券法”的衔接，在组织机构设置方面上赋予公司更大自主权，进一步完善公司资本制度，加强对股东出资和股权交易行为的规范；配合注册制改革，适时出台“上市公司监督管理条例”，以提高上市公司质量；根据最新发展情况对《证券公司监督管理条例》作出必要修改，明确以证券公司为代表的中介机构的市场定位；推动《中华人民共和国期货和衍生品法》配套规章、规范性文件的制定修改工作，协同司法机关做好证券期货领域相关司法解释制定、修订工作等；针对我国债券市场的多头监管、市场割裂等问题，考虑出台《公司债券管理条例》，以统一监管标准、细化监管要求、明确法律责任；推进市场交易、信息披露、投资者保护等相关规章制度的修订与整合等，为规范市场主体行为奠定法治基础。

　　2、扩大资本市场的高水平对外开放。要努力推动市场、机构、产品等全方位的制度型开放，深化资本市场改革和制度优化，有效提升投融资的便利性，为境外机构等国际投资者参与中国资本市场提供更加便利友好的环境，为各类资本发展释放出更大空间。另一方面，加快推进企业境外上市备案制度落地，保持境外上市渠道畅通，支持各类企业依法依规赴境外上市，用好两个市场、两种资源，使得资本市场在开放中成长，在开放中壮大，与世界共同建设高效包容的全球资本市场。

　　3、持续提高监管能力。健全事中事后监管，强调监管和执法的透明度和公开性。对于重大违法违规事件要及时进行处罚，做到遵循的制度原则、处置过程等信息尽量公开、透明，最大程度上稳定市场预期。根据资本市场创新和风险的变化，针对法律法规尚未完全明确的领域及行为，要进一步落实监管责任，提升综合监管和风险防范能力，避免出现真空和漏洞。鼓励市场主体参与相关制度的起草、制定、实施、修订等全部流程，提升政策的透明度，引导资本市场有序运行。

　　法者，治之端也。当法治成为大家的共同信仰，一个更加成熟、更加稳健、更具活力的资本市场正向我们徐徐走来！

　　（作者系全国政协常委、民建中央原副主席、上海市政协原副主席、上海市社会主义学院院长、上海中华职教社主任、上海公共外交协会会长）