文眼
大约在19年前，一个美国人撰文《谁来养活中国》，很有预见地提出了中国的重要农产品需求问题。从近年来的数据看，棉花在去年的对外依存度是42.7%，大豆超过80%，食糖约在10%左右。显然，中国的重要农产品对外依存度是在上升的。
这是好事还是坏事？是可以掌控的，还是难以避免的？在工业化进程不断加快、城镇人口不断增加的情况下，其趋势还真不好说。但古人云，无农不稳，无粮则乱。粮棉油糖是基本的生活物品，也是具有经济与金融属性的战略产品。能不能有效掌控重要农产品的供求与价格稳定，实在是天大的事。
——亚夫
■棉油糖等是重要的政治经济产品，价格异常波动不仅影响农业生产，而且对下游产业和居民消费也有负面影响。近年来我国重要农产品价格与国际市场联动性增强，并呈现超短型高位波动状态。
■随着工业化、城镇化进程的加快，城镇人口不断增加，棉油糖的需求不断增加。在食糖消费中，工业消费约占70%左右，家庭直接消费的食糖比例约为30%。
■自2003年以来，我国棉油糖对外依存度大幅提高。棉花，2012年达到42.7%；大豆，2012年超过80%；食糖对外依存度在不同年份有变化，基本稳定在10%左右，但到2020年对外依存度将达23%。
■近年来，棉花价格高位频繁震荡，波动区间整体上移；大豆价格宽幅波动，油菜籽价格窄幅起伏；食糖价格高频周期波动，价格涨跌幅度加大。
■未来一段时期，随着工业化、城镇化、国际化的深入发展，棉油糖的进口还将有所增加，国内国际市场联动性还将进一步增强，价格调控的总体形势不容乐观。
□涂圣伟
近年来我国棉花、油料、食糖等对外依存度较高的重要农产品价格上升速度加快，与国际市场联动性增强，呈现超短型高位波动特征。
棉油糖等是重要的政治经济产品，产业链条长，涉及环节多，价格的异常波动不仅影响农业生产和农民经济性收入，而且对下游产业的健康发展以及居民消费也会产生负面影响。
完善棉油糖价格调控机制，对保障国民经济健康运行和社会和谐稳定具有重要意义。
外向型重要农产品基本特点
1.产业链长、可加工度高
棉花、油料、食糖不仅是居民生活的必需品，也是关系国计民生的工业原料产品。
棉花是重要的纺织工业原料，棉花用量占纺织纤维加工总量的四分之一；大豆、油菜籽等油料作物是食用油脂、饲料蛋白和工业原料的重要来源；食糖作为天然甜味剂，是饮料、糖果等含糖食品和制药工业不可或缺的原料。
近年来，随着工业化、城镇化进程的加快，城镇人口不断增加，棉花、油料、食糖的工业需求不断增加，成为推动需求增长的重要力量。在食糖消费结构中，工业消费约占食糖总消费量的70%左右，家庭直接消费的食糖比例约为30%，饮料行业、食品加工业和乳制品行业是主要消费对象。
2.生产区域集中
随着农业产业结构调整的深入推进，棉油糖等农产品优势区域基本形成，生产布局发生重大变化，主产区播种面积和产量占全国总量的比例均有不同程度提高。
其中，长江流域、黄河流域和西北内陆三大优势棉区生产集中度达到99%，仅新疆棉花产量就占到全国棉花产量的一半以上。
桂中南、滇西南、粤西、琼北甘蔗优势产区生产集中度达到93%以上，广西、云南、广东、海南、新疆、黑龙江等六个主产省区食糖产量占全国总产量的比重达到98%。
长江流域油菜优势产区生产集中度达到85%以上。
3.对外依存度较高
我国棉花对外依存度自2003年以来呈大幅提高趋势，2012年达到42.7%；油料对外依存度不断提高，其中，大豆主要依靠进口，2012年对外依存度已经超过80%；食糖对外依存度不同年份之间有变化，基本稳定在10%左右，但据FA0和OECD预测，到2020年我国食糖进口依存度将达到23%。
我国棉油糖近年价格变化趋势
1.棉花价格高位频繁震荡，波动区间整体上移
自1999年棉花市场化改革以来，我国棉花价格总体走高，呈现“两头波动，中间震荡”态势，价格高位波动加剧。
根据H-P滤波波动成分，国内棉价大致经历2000.12～2003.11、2003.12～2007.8和2007.9～2011.3三个周期，平均价格从11133.4元/吨上涨到15950.6元/吨，价格变异系数从0.204增加到0.336，波动区间上移，幅度明显加大，超过了国际同期棉花价格波动幅度。
2.大豆价格宽幅波动，油菜籽价格窄幅起伏
随着我国油料进口量的逐年增加，油料市场对外依存度不断加大，价格波动更加频繁，呈现长周期波动特征，2000年以来共经历了两次较为明显的价格起伏，大体上每四年形成一个价格峰值。
分品种看，大豆价格呈宽幅波动态势，涨跌幅度较大，国内外价格变化走势基本趋同，关联性很强；油菜籽价格窄幅波动，但国内价格波动程度要高于国外油菜籽价格波幅。
3.食糖价格高频周期波动，价格涨跌幅度加大
自1991年放开食糖市场以来，我国食糖市场运行很不平稳，价格大起大落，呈现很强的周期性。这主要是由糖料生产的周期性波动以及食糖季节生产、全年消费，区域生产、全国销售的特点所决定的。
从CSI国内食糖价格和南宁食糖价格看，2000年以来我国食糖价格总体上涨，经历了3次大幅上涨和2次深度下跌过程，波动的周期有所延长。
我国棉油糖价格调控政策效果
目前除生产型调控政策外，棉油糖等对外依存度较高的重要农产品价格调控主要集中在两个方面：一是通过政府收储手段调节市场供需，稳定价格波动区间；二是通过进口调节手段稳定市场供给，冲减国际市场价格影响。
1.临时收储政策发挥了平抑市场价格波动的杠杆效能，但调控效果存在漏损
棉花、食糖、大豆、油菜籽临时收储政策总体上对稳定市场预期、平抑市场价格大幅波动有一些作用。棉花、食糖的进口依存度相对较低，国内价格变化主要受供给因素影响，临时收储政策对保护农民种植利益具有一定作用。
但是，由于棉花临时收储价过高，储备量过大，导致进口与库存大幅增长，棉纺企业生存困难，财政负担骤增。食糖收储的规模有限，收储和抛储时机把握不准，临时收储政策时常难以发挥作用，或对市场干预不当导致价格信息紊乱。大豆对外依存度很高，收储托市的效果在一定程度上被大量进口所抵消，导致政策出现“漏损效应”。
2.临时收储政策改善了社会整体福利，调控收益分配总体偏向生产者
近年来，影响棉花、油料、食糖价格的因素越来越复杂，但从长期看价格变化总体没有脱离供需关系的影响。临时收储作为一种直接的市场干预型政策，其产生的福利影响往往取决于供需市场结构，供给主导型价格变化与需求主导型价格变化的收储效应存在一定的区别。
具体而言，棉花、食糖的进口依存度相对较低，尽管受国际市场价格变化影响，但国内价格变化主要受供给因素的影响，特别是天气因素导致的减产，因此收储政策的效应对保护农民种植利益存在积极影响；大豆对外依存度较高，国内产量变化不大，价格变化主要来源进口引发的供给变化和市场需求的变化，收储政策对保护豆农利益的效果没有棉花和食糖好，而且大量进口一定程度上抵消了收储托市的效果。
3.滑准税减少了进口棉花对国内生产的冲击，但对平抑国内市场棉价波动没有产生显著影响
2005年我国开始对棉花进口实施滑准税。为了评估进口关税调节的效果，我们将滑准税实施作为虚拟变量引入，建立CCindex328价格指数的自回归移动平均模型（ARMA），分析发现，滑准税的实施对国内价格波动的影响并不具有统计上的显著性，整体效果并不明显，但分阶段看，2005～2008年间，滑准税锚定了国内和国家市场棉花价格，确实对熨平国内市场棉价发挥了重要作用。
然而，从2008年底到2009年，出现了一些新的诱发市场波动的因素，国内棉花价格又经历了一次较大幅度的下跌，此后开始了新一轮的大起大落。
【重要农产品价格调控要有新思路与新措施】
2013-10-10 来源：上海证券报 作者：国家发改委产业经济与技术经济研究所
未来一段时期，随着工业化、城镇化、国际化的深入发展，棉花、油料、食糖的进口还将有所增加，国内国际市场联动性还将进一步增强，价格调控的总体形势不容乐观。
必须统筹考虑国内供给和国外进口、生产稳定与需求增长的关系，兼顾农业生产者、农产品经营者、加工企业和消费者的利益，坚持“立足国内生产、适度进口调剂”的总体原则，以增强国内生产能力、提高自给率为基本前提，着眼于生产、经营、加工整个产业链的健康发展，完善临时收储办法，健全进出口管理措施，努力实现价格的基本稳定。
1.对不同农产品要有针对性调控思路
棉花：
针对这类“大进大出”的农产品，政府价格调控的重点在于稳定生产、经营和加工整个产业链，需要兼顾棉农生产、棉花流通、棉纺企业等不同主体的利益。
一方面，完善临时收储办法，探索实行“差价直补为主、临时收储为辅”的新价格支持方式，在稳定农民收入的同时，降低棉纺企业原料成本，减轻国内外价差长期“倒挂”导致的进口冲击压力，保持抛储平抑市场价格的能力。
另一方面，要依靠滑准税来调剂国内市场，避免国外低价棉冲击，促进棉纺织行业转型升级。要注意滑准税配额发放与临时收储时机的协调，在收储压力大而进口配额紧张的情况下，可以考虑实施进口配额和储备棉挂钩政策，减轻政府收储压力。
油料：
我国大豆、油菜籽的对外依存度较高，国际市场对国内价格传导影响较大，稳定国内价格，短期要加大贸易方式调控力度，通过提高检疫检验标准等，减少进口冲击。
加强国内产业损害调查，及时实施贸易救济；长期要强化国内生产，加强大豆、油菜籽替代作物种植，稳定和提高油料自给率，同时利用国内外两个市场两种资源来满足需求。
为避免国内临时收储价格走高拉大国内外价差，可以探索实行差价直补政策。要鼓励和引导多元市场主体入市收购，适当增加商业周转储备。
食糖：
价格调控必须从减缓糖料生产周期性波动和降低进口原糖冲击两方面着手，逐步建立起“生产扶持+储备调节+进口调剂+差价直补”为主要内容的调控机制。
加大糖料生产扶持力度，探索甘蔗、甜菜主产区农户直补办法，适当扩大国储糖规模，把握好食糖收储及储备糖投放的时机与节奏，建立更加积极、灵敏的调控决策体系。
2．增强调控主导权要有相应措施
第一，完善临时收储办法。适当扩大储备规模，增强储备调控能力；加大奖补力度，引导大型加工企业适当增加商业周转储备。探索建立进口产品的收储机制,外向型重要农产品供需缺口将在很长一段时期存在，随着需求量的快速增加，这一缺口还将继续拉大，针对大豆、棉花等对外依存度强的农产品，可以在国际市场价格低迷时择机收储，利用国际价格低于国内价格的优势降低收储成本。
第二，探索实行差价直补。参照口粮差价直补办法，探索棉油糖等主产区农户差价直补措施，建立收储政策与目标价格政策相结合的政策体系。政府每年确定目标价格，并按照此价格进行收购，或者农民按照市场价格出售产品，政府根据目标价格与市场价格之差以及平均单产水平，确定每亩补贴金额，直接发放给农户。当前可以先在产量比重比较大的主产省进行试点，成熟后再推向全国。
第三，完善进口税收调节政策。进一步完善棉花滑准税公式，降低高价格产品税率，提高滑准税配额发放时机的准确性，打击市场配额炒作。未来食糖进口依存度还将进一步提高，可以借鉴棉花滑准税政策，对食糖进口实施滑准税。同时，根据大豆进口情况变化，适时征收反倾销关税。
第四，加强棉油糖需求调控。根据棉花、油料、食糖等重要农产品的属性，逐步建立起生产管理与需求调控相结合的调控体系。
一是加强期货和电子交易市场监管。加大对违法行为的处罚力度，严厉查处恶性炒作行为，抑制过度投机行为并取缔非法交易。
二是严格限制不合理加工产能的扩张。加大对棉油糖等重要农产品加工产能扩张速度的限制，减少不合理产能，引导加工企业加快调整优化产品结构，通过提升产品层次和科技含量提升利润空间、增强国际竞争力，消化原料成本上涨压力。
三是加强对棉油糖替代产品需求调控。根据国内供需形势，有条件放松对替代品产能增长的限制。
（作者单位：国家发改委产业经济与技术经济研究所）