将市场元素注入城镇化战略

　　■中国新型城镇化建设，是进入资源严重稀缺而资本相对过剩阶段之后，探寻适合自身发展路径的理性选择。城镇化的核心就是要把原有的城乡二元结构的门槛打破。

　　■在城镇化发展过程中，农村集体土地产权制度改革是核心问题之一，改革的方向应该逐步赋予农民土地财产权。

　　■在土地流转上的改革要解决三个问题：制度上是不是允许流转、流转的收益归谁、自愿还是被强迫流转。如果这三个问题解决，很多矛盾就可以解决，城镇化的进程也会顺畅很多。

　　■推进城镇化实际上是一场全面深刻的社会变革。不仅仅是户籍管理制度改革、土地管理制度改革和城市间的行政管理体制改革，还涉及中央和地方各级政府的事权划分，等等。

　　■城镇化要发挥“市场元素”作用。不适合政府做的就应该退出来，允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中。

　　作为新一届政府工作的重中之重，推进城镇化建设即将翻开新的篇章。外界普遍预期，即将召开的十八届三中全会将通过新的改革举措，为中国城镇化的推进指明更清晰的方向。尽管目前国家发改委正在牵头制定我国城镇化中长期发展规划，但在推动城镇化的战略意义以及路径选择方面，各方却一直存在争议。

　　上海证券报采访的多位专家认为，城镇化战略是中国结合经济发展形势和内外环境作出的理性选择，将在中长期时间内释放出巨大经济能量。在城镇化发展过程中，农村集体土地产权制度改革是核心问题之一，改革的方向应该逐步赋予农民土地财产权。同时，城镇化过程中也应注重发挥市场的力量。

　　把城乡二元结构门槛打破

　　“势者，因利而制权也；道者，覆天载地，小大由之。”对于国家实施城镇化战略必要性的“势”，以及如何推进城镇化的“道”，争论一直不断。

　　有学者认为，城镇化是经济发展的一个结果，而不是一项经济政策。把城镇化当成一项经济政策来拉动内需、来刺激投资是错误的。

　　但“三农”问题专家、中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长温铁军并不认同这个观点。“林毅夫从世界银行回来，认为中国还有20年的高增长，很多人认为他是奇谈怪论。但我的观点和他差不多，中国新型城镇化建设，正是进入资源严重稀缺而资本相对过剩阶段之后，探寻适合自身发展路径的理性选择。”

　　温铁军认为，实施城镇化战略一方面利于消化已经严重过剩的制造业生产能力，继续保持投资拉动增长；另一方面，随着投资不断向农村地区倾斜，农村的土地和房屋等都实现了增值，实体资产价值大规模增加。同时，用政府看得见的手，去把国家投资，特别是公共投资、基本建设投资，返还到农村地区，还有利于在农村地区发育能够大量吸纳就业的中小企业，这会极大地降低区域和城乡的经济差距。

　　北京大学国家发展研究院教授周其仁也认为，未来十年释放中国经济空间的机会有两个，一个是中国的开放，第二个就是城镇化。

　　在他看来，城镇化就是要让经济相对集聚起来，这样分工程度才能提高，服务业才能发展。城镇化战略实施得当，既带动了投资，又带动了消费，还提高了生活质量。“中国名义上的城镇化率是51%，而发达国家都是70%以上，所以城镇化还会释放出巨大的经济能量。”

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁则认为，政府推进城镇化的过程，不是把农村向城镇引进，而是在打破原有的城乡二元结构关系，逐步取消所有的制度障碍。“所以推进城镇化的核心意义是什么？就是把门槛打破！”

　　绕不过的土地

　　在地方政府推进城镇化的过程中，大量从农民手里征地引发了不少问题。因此，“二次土改”是城镇化过程中绕不开的一道坎。十八届三中全会是否会对农村集体土地产权制度改革迈出关键一步，也成为各方关注的热点。

　　中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英向记者表示，对土地制度改革，不会简单地一刀切地“放”。“而是有可能在规划管理体制和用途管理方式做出改革的情况下，放松农村建设用地使用权流转的规定。”

　　党国英表示，家庭承包使农民有了土地承包权，但我国农村土地属于集体所有，农民没有土地所有权。由于产权不清，归属不明，现行的农村集体土地产权制度，已成为当前影响“三农”发展的改革瓶颈。“因此，改革的方向就是要赋予农民土地财产权。”

　　李铁也指出，现行的土地行政管理制度客观上造成了对农村土地的低价剥夺。虽然造成了一些就业机会，但是问题也越来越突出。对土地财政的依赖，变相地推动了一部分地方房地产模式的畸形发展。

　　“农村集体土地是公有，但是和城镇用地不平等。在进行城镇开发的时候，必须把农村集体土地征为国有才能开发，征用过程是不平等的交换。这种不平等的交换意味着政府有权力来干预，甚至来强迫你进行土地的使用转化。这是导致现在城乡矛盾、拆迁矛盾频发的很重要的原因。”李铁说。

　　对于农村的土地流转，他认为改革要解决三个问题：第一是制度上是不是允许流转，无论是宅基地还是承包地；第二流转的收益归谁，政府如何进行干预或者通过税收等方式给以制度保障；第三是在农民自愿的前提下流转，还是被强迫流转。如果这三个问题解决，很多矛盾就可以解决，城镇化的进程也会顺畅很多。

　　下一盘新的棋

　　“我们要的不是一般的城市化，新一届政府提出要推进以人为本的新型城镇化道路，这包括了一系列的政策反思和重新调整。”温铁军表示，我国一些大中型城市在发展过程中，普遍存在环境压力过大、污染恶性增加、城乡差距越拉越大的问题。

　　在他看来，城镇化切不可又变成一次侵吞农民土地资源的“盛宴”，一定要防止权力部门“以地生财”或者“以地套现”，出现更大规模的征收农民土地，使得农民“被动上楼”、“被城镇化”。

　　温铁军认为，中国的城镇化道路不能走盎格鲁-美利坚(Anglo-American Model)模式，这在西方也叫野蛮资本主义。“我们应该逐渐转向莱茵模式(Rhine Model)，大多数欧洲人生活在人口密度小的乡村或小城市，村庄基本上城镇化了，大城市很少。以莱茵模式的引领国家德国为例，现在不仅经济仍然强劲，而且社会政策也很宽松，很多中产阶级市民下乡去当农民，享有和谐的生活环境。”

　　李铁告诉记者，新型城镇化核心内容涉及两个方面：一是人的城镇化问题，就是如何解决农民进城就业后的基本公共服务问题；二是城镇的发展模式和路径，即如何实现城镇发展的可持续、生态、低碳和绿色。

　　“必须反思一些地方城镇粗放扩张的发展模式和决策中短期行为的制度成因：‘摊大饼’加大了基础设施供给的压力，导致城镇成本的大幅度增加；大广场、大马路、大公园以及高档政府办公楼等严重浪费资源，而解决居民特别是外来人口公共服务的资金却严重不足。”

　　在李铁看来，推进城镇化的改革涉及方方面面，实际上是一场全面深刻的社会变革。

　　“这里不仅仅是户籍管理制度改革、土地管理制度改革和城市间的行政管理体制改革，还涉及中央和地方各级政府的事权划分，分税制改革如何深入到地、县、镇，城市基础设施的融资和运营管理改革，如何提高服务业发展，城市规划体制的变革等等。”他说。

　　周其仁则强调，城镇化要发挥“市场元素”作用。不适合政府做的就应该退出来，允许民营资本力量更积极地进入到城市建设中。一些小城市，一个城市管委会可能就可以管好了。大量民间的因素，可以由下而上地发挥作用。

　　“政府在城镇化过程中的作用可以降低一点，不要什么都冲在最前面。政府起到的作用，一是集合信息，帮助大家借鉴先行者的经验；二是把规划做好；三是市场和民间实在不能做的，政府应该兜底，一旦市场有条件做了，要及时放手。” 周其仁说。

　　【温铁军：城镇化分散中国投资风险】

　　城镇化：应坚持以农民为主体

　　上证报：在城镇化的问题上，你一直坚持“去城市化”的观点。而在不少人看来，城镇化不就是城市化吗？

　　温铁军：20多年前我与很多人一样，也把激进城市化作为解决“三农”问题的根本出路，简单化地认为只要加快城市化，放开户口，让农民进城，“三农”问题就迎刃而解了。但后来通过对很多发展中国家的考察了解到，只要是人口超过一亿，就没有哪一个国家的城市化是成功的。

　　发展中国家城市化的历程大多可归纳为“空间平移贫困”，将分散的贫困农民集中到城市贫民窟。比如巴西、印度等国家，好莱坞电影《贫民窟的百万富翁》就是讲的这里面的故事。贫民窟导致的一系列社会冲突，实质就是“将本来可以分散降解的现代化代价提前集中起来”。

　　上证报：在推进城镇化过程中，您最担心的问题是什么？

　　温铁军：我觉得现在最大的问题在于迫使农民“去组织化”的地方政府与农民关系紧张，可能又会因“以地生财”或者“以地套现”，出现更大规模的征收农民土地，使得农民被动上楼，被城镇化。这样的不良倾向，值得我们高度关注。

　　在推进城镇化的过程中，一定要加强配套的组织建设和制度建设。特别是如何以农民为主体，使农民成为城镇化主体，也就是在贯彻新一届政府提出人的城镇化的前提下积极走群众路线的制度创新。

　　农村改革：不要轻易改变农村基本经济制度

　　上证报：您一直在对农村改革进行跟踪调研和政策研究，您认为新一轮农村改革的重点是什么？

　　温铁军：新时期深化农村改革有三个重点，一是要在生产力领域，缓解农业三要素（资金、土地、劳动力）净流出，弱化以往有关部门配合资本下乡对农民的剥夺；二是在生产关系领域，建设“劳动者支配自己小额资本”的综合性合作社，缓解乡村治理难题；三是在城乡一体化战略上，以城镇化为载体应对全球化危机的代价转嫁。

　　我曾在上世纪末化解生产过剩的政策讨论中提出：在城乡二元结构体制下，城市是“资本池”，农村是“劳动力池”；这两个“蓄水池”的结构有利于中国经济“软着陆”。中国的城镇化投资，有利于维持农村劳动力这个“蓄水池”。

　　上证报：在城市投资领域相对饱和后，部分产业资本开始进入农村投资，这里面出现了一些问题，您怎么看？

　　温铁军：我国是在产业资本遭遇生产过剩压力下鼓励资本下乡的。其不良影响，主要是农业产业化的收益受资本主导流出了，市场价格波动和自然风险叠加造成的巨大代价，却大部分留给了农民。

　　如果听任过剩资本继续推进这种通过大规模资本化追求资本收益的农业，其结果就是农业污染和食品安全问题日趋严重。

　　上证报：那您对我国农村土地制度改革有什么建议？

　　温铁军：目前中国农村形成的按人口平均分配、按户占有产权的基本制度，是经过长期实践检验的、总体上符合中国国情的制度。中国的“三农”问题尽管深受诟病，但与其他发展中国家相比还是比较轻的。

　　倘若没有条件在农业外部的宏观环境上作出重大政策调整，就应该继续坚持农村基本经济制度，不要轻易改变。

　　土地流转：农村建设用地依法流转可行

　　上证报：今年四月国务院常务会议部署现代农业综合配套改革试验工作，提出规范推进集体经营性建设用地流转，逐步建立统一的城乡建设用地市场。您在农村土地流转上持怎样的态度？

　　温铁军：我不仅认同农村建设用地流转，而且自上世纪80年代以来就参与建设用地流转的政策试验。在东部沿海很多发达地区和大城市郊区，基本上都是农村的所有权主体自主对本地的土地及其他资源做了商业性开发，而这种开发所获得的收益不仅大多留在了当地，而且必须向使用权主体做分配，因此这些地方都成了“致富典型”。

　　实践证明，在城乡二元结构体制之下的农村建设用地流转，自有它的市场价值和村户两级财产权益的实现方式，很多地区一直是在正常流转着。有关部门对此一般采取“鸵鸟政策”。

　　其实，城市房地产市场流转的一直就是“残缺产权”。我们市民只有地面物一定期限的所有权，银行就大力介入，大家就自由交易，尽管城市土地所有权在政府手里、使用权在开发商手里。而城乡二元结构体制下的制度歧视在于拒绝土地产权处置上的“同权同利”，不仅排斥农民的建设用地使用权流转，而且极力弱化所有权在农村集体手里的基本属性。只要改变现行土地征占制度内涵的“亲资本”导向，问题也就解决了。

　　上证报：土地流转常常会和农村土地私有化联系在一起，您如何看？

　　温铁军：一旦允许土地个体化私有和自由买卖，那么，一方面经营农业本来就无利可图的弱势小农可能将大批失去土地，尽管表面是自愿交易，其实质还是被迫交易；另一方面，丧失了在农村生存的根基之后，农民又无法在城市立足。

　　上证报：城镇化也好，农业现代化也好，必然会逐步触及当前农村的基本土地制度。改变农村土地制度，有学者称之为是打开“潘多拉魔盒”，处理不当，隐患无穷。

　　温铁军：鉴于中国人地关系高度紧张，中国目前这种按人口平均分配、按户占有产权的农村土地制度，因向农民提供了维持生存的基本保障，而客观上成为中国历次经济危机软着陆的基础。由此可知，中国经验本源于“土改红利”。

　　在中国人口中占绝大多数的农民，有两个自由需要得到保障——不仅需要自由地进城务工经商，也需要自由地返乡谋生。亦即，无论农民是否务农，只有进入与退出这两个自由得到保护，社会才能保持稳定。