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近年来，工商资本进入农业领域的现象明显增多，如武钢养猪等，引发社会广泛关注。有人认为，这会造成“资本剥削小农”，改变农民经营主体地位，对农民和农村社会结构产生深刻影响；有人认为，工商资本会引导人才、科技等先进生产要素向农业领域流动，促进现代农业发展。那么，工商资本进入农业领域，究竟会带来哪些影响，有什么后果？国家发改委产业与技术经济研究所涂圣伟先生的研究可供参考。
——亚夫
■近年来，工商资本进入农业领域的步伐明显加快，参与土地流转的规模快速增长。据统计，截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积2.7亿亩，占家庭承包耕地（合同）总面积的21.5%，其中流入工商企业的耕地面积为2800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。
■工商资本从非农部门回流农业部门，是我国劳动—土地要素关系改善引致的农业生产率提高和农产品需求、价格变动带来的农业投资报酬提高共同作用的结果，不仅与我国发展阶段和发展战略转变后制度、市场等外部条件改变有关，根本在于农业生产要素关系、农业基本属性等影响资本收益率的内在因素发生了变化。
■工商资本进入农业领域，带来了三方面积极效应：一是优化了农业生产要素关系，带来规模经济效应；二是促进了农业生产技术进步，带来知识溢出效应；三是推动了农业合作组织发展，带来社会组织效应。同时，也可能存在三大挑战：一是给农民生计与社会稳定带来挑战；二是给粮食安全与社会福利带来挑战；三是给农业产业与资源安全带来挑战。
□涂圣伟
工商资本进入农业领域带来的影响与挑战
近年来，工商资本进入农业领域的步伐明显加快，参与土地流转的规模快速增长。据统计，截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流转面积2.7亿亩，占家庭承包耕地（合同）总面积的21.5%，其中流入工商企业的耕地面积为2800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。
从我们的分析看，工商资本从非农部门回流农业部门，是我国劳动—土地要素关系改善引致的农业生产率提高和农产品需求、价格变动带来的农业投资报酬提高共同作用的结果，不仅与我国发展阶段和发展战略转变后制度、市场等外部条件改变有关，根本在于农业生产要素关系、农业基本属性等影响资本收益率的内在因素发生了变化。工商资本进入农业领域，主要带来以下三方面的积极效应。
一是优化了农业生产要素关系，带来规模经济效应。
工商资本进入农业领域，不仅带来了稀缺的资金，而且带动了技术、管理等先进生产要素向农村的配置，改变了长期扭曲的要素关系，优化了农业生产要素结构，有利于提高农业生产效率。
同时，工商资本通过土地流转集中了土地资源，实现了土地的集中连片经营和规模化种养，改变了土地经营过度细碎化造成的规模不经济，提高了农业经营效益。
此外，工商资本进入农业产前和产后领域，通过大规模的农业生产和农产品市场基础设施建设，增加了农业资本存量，强化了农产品的市场流通能力，提高了农业产业链整体效益，带动了农民就业增收。
二是促进了农业生产技术进步，带来知识溢出效应。
主要通过以下几个途径发生：一是基于知识人才流动的知识溢出。资本下乡带动了科技人才、管理人才等向农村的流动，促进了科技、管理知识在农业生产中的扩散和传播，有利于提高农业生产者素质。二是企业家创业的知识溢出。工商资本投资农业，以工业理念来谋划发展农业，工商企业家拥有的创意、专利等会通过面对面交流、产业化经营等方式，对其他农业经营主体产生示范带动效应即学习效应。三是产业投资的知识溢出效应。
工商资本进入农业生产、加工、销售等环节，以供应商、顾客、合作伙伴等身份与农民、专业合作组织、家庭农场等建立业务联系网络，通过前向联系和后向联系带动技术知识溢出，促进农业产业链的培育和发展。
三是推动了农业合作组织发展，带来社会组织效应。
由于农户家庭土地规模普遍较小，工商资本与农户直接谈判流转土地成本高、合同执行风险大，这客观上催生了具有“统”的层次的“中间人”，促进了农村合作性组织的发展。从我们对浙江、重庆等地的调研看，工商资本下乡带动的农地流转，重新激活了家庭承包责任制实施后不断萎缩的村集体组织，在与工商资本的谈判和合作的过程中，村级组织的主体性功能不断得到强化。
同时，工商资本也带动了农业产业化组织的发展，在江苏常熟，2012年就有13家农业龙头企业成立了与企业相对应的农民专业合作经济组织，联结带动农户18.2万户，吸纳农村劳动力15.7万人。
不可否认，工商资本进入农业领域，在缺乏必要约束和引导的条件下，会对农业和农村发展造成一些负面影响。
一是给农民生计与社会稳定带来挑战。
工商资本凭借自身优势，在市场竞争中占据有利地位，如果长时间大规模地直接参与农业经营，会在部分地区和一些利润较高的行业对小农生产形成替代，影响农民就业和增收。同时，部分地区工商资本流入农民土地后，出于利润考虑无法雇佣所有原先的承包农户，带来农民失业问题。
从一般意义上而言，资本挤出小农户是市场竞争的结果，有利于提高产业集中度和生产率，但由于我国仍有大量农民在农业领域就业，农业是这部分群体的生计来源，且农村社会保障体制仍不健全，如果不进行适当的引导，势必会带来社会稳定问题。
二是给粮食安全与社会福利带来挑战。
资本的本性是逐利的，当资本逐利性与社会功能无法统一时，就可能损害社会公共利益。当前部分工商资本受土地价值诱惑进入农业，以“圈地”或非农化为目的，导致土地非农化、非粮化，必然会对国家粮食安全和重要农产品供给产生不利影响。
一些企业流转土地后“圈而不用”，导致农田抛荒闲置浪费。部分工商资本以套取国家补贴为目的进入农业，不仅影响国家惠农政策实施效果，而且造成耕地资源的浪费和低效使用。同时，部分工商资本进入农产品流通领域进行市场炒作，严重扰乱市场秩序，不仅冲击了农业生产，影响国家宏观调控，而且对城乡居民的消费也带来负面影响。
三是给农业产业与资源安全带来挑战。
由于我国农业外资管理制度不健全，国外资本依靠雄厚的资金、先进的管理和完善的渠道体系，逐步从单一产业环节发展到控制整个产业链，形成“逐步渗透、分步控制”的格局。
国外工商资本大量进入，不仅可能对国内生产者形成打压，同时通过对产业上游的原料和期货、中游的生产和加工、下游的市场渠道和知名品牌形成控制权，影响我国大宗农产品市场定价权，削弱国家宏观调控能力。
此外，外国工商资本凭借强大实力掌握我国稀有、特有农业资源，可能控制整个产业链，导致资源价值流失，危及农业资源安全和发展主导权。
当前工商资本进入农业的主要隐患
目前不论是从广度还是深度而言，工商资本与农业的结合还只是刚刚开始，发展中存在一些需要关注和规避的风险隐患。
一是工商资本“潮涌”带来盲目投资隐患。
农业是永不衰落的产业，现代农业的投资前景被广泛看好，刺激了工商资本向现代农业领域“潮涌”。但是，在资本潮涌过程中，部分企业盲目跟风投资，对农业基本属性、农业投资的复杂性、长期性和风险性等缺乏深入认识。
从目前进入农业领域的工商企业看，身份构成十分复杂，其中不乏从事房地产、建筑、医药等行业的企业，这些企业进入农业，有的是看到国家对农业的大力扶持，有的是以为搞农业比其他产业可能更容易，有的是基于朴素的农业情结，大多数有热情却没有科学规划，急于铺摊子、造声势，对自身经营农业的能力过于自信，对投资农业的风险估计不足，最后只能以失败收场，有的甚至“跑路”，导致农民土地租金收益无法兑付，引发农村一系列矛盾纠纷。
二是政府“越位”主导埋下社会纠纷隐患。
部分地方政府受干部考核机制中土地流转指标影响，出于政绩冲动，出台鼓励工商企业在农村租地经营的政策，并给予财政补贴、税收优惠、土地利用优惠等，不加限制地引进工商企业大面积、长时间租赁农民土地，强制或欺骗手段流转农民土地，压低农民土地租金，对工商业主的“非农业”、“非粮化”行为纵容包庇，甚至与企业合谋获取利益，导致农民利益受损。
一些地方重“招商引资”轻引导和服务，对引导工商资本进入适宜领域、解决融资用地问题、配合开展劳动力技能培训等缺少作为，许多承诺的优惠政策不能到位，导致企业经营困难。
此外，在土地流转过程中，为了减少交易成本，不少地区土地流转合同是由村集体代表农民与工商业主签订的。为了保证土地的规模连片经营，部分地区甚至采取整村推进的方式，一旦工商业主经营失败“跑路”造成农民土地租金损失，村集体就成为农民不满的对象，引发基层治理冲突。
三是土地流转关系不稳定留下发展隐患。
由于农业投资收益期长，工商资本倾向于较长时间租赁农民土地，尽管十七届三中全会明确提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，但大多数地区还没有落实这一政策的具体措施，工商业主与农民签订的合同大多以二轮承包期为限，但由于合同到期后相关权益没有明确规定，影响企业投资积极性。
同时，由于部分农民契约意识和法制观念不强，当市场价格或其他因素发生变化时，合同不到期就要收回土地，或要求增加土地租金，导致合同违约纠纷多，土地流转费用不断上涨，企业经营压力加大。
此外，随着生产经营规模的扩大，工商业主需要建设相应生产配套设施，如农机用房、烘干用房等，但现行城乡用地增减挂钩并没有为此预留空间，影响企业正常生产经营活动，部分业主在农地上私自建设生产配套设施，不仅缺乏产权保护，甚至遭受相关部门的处罚。
工商资本进入现代农业的适宜领域
随着我国传统农业向现代农业转型，农业的功能和形态不断拓展，不同产业领域和价值环节的资本构成不同，可进入性和风险收益不同，领域选择应考虑是否具有专业化知识、行业风险收益率和政策指向性，具体领域包括：
1.适合企业化经营的种养殖业。
主要包括设施农业、规模化养殖业等。在现代技术条件下，动植物生长过程可以控制，能够实现工厂化生产，且资金和技术门槛较高，单个农户进入门槛较高，工商资本进入这些领域更有优势。
同时，对工商资本而言，相比大田生产过程，在这些领域拥有更多可以移植的专业化知识，投资更有可能获得成功。而且，这些领域是国家政策支持的领域，是传统农业向现代农业转型的重要方向之一，具有较好的成长性和盈利性。2013年中央“一号文件”就明确提出，要鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业。
2.农产品精深加工业。
农产品加工业是国民经济基础性和保障民生的重要支柱产业，也是国民经济中最具成长活力的产业之一。我国农产品加工业总体发展水平较低，农产品加工业产值与农业产值之比远低于发达国家2-4:1的水平，进一步提升空间还很大。
基于目前部分农产品加工业产能过剩的现状，工商资本应优先进入资本密集型加工业，如粮油精深加工、皮毛精深加工、果蔬产地加工、水产品精深加工、特色农产品加工等。《农产品加工业“十二五”发展规划》提出，要在财政、税收、融资和贸易政策等方面重点支持，大力培育农产品加工领军企业，这为工商资本进入农产品加工业提供了难得政策机遇。
3.农业生产性服务业。
农业生产性服务业是现代农业的重要组成部分，是具有巨大潜力和广阔前景的朝阳产业。目前我国农业生产性服务业发展较为滞后，与现代农业发展要求不相适应，加快发展农业生产性服务业是国家政策支持重点方向。
2013年中央“一号文件”明确提出，要构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元化服务主体。随着社会需求、组织制度和排他性技术的变化，农业生产性服务业盈利性和收益排他性持续增强，工商资本进入壁垒和风险在下降。具体而言，可以重点进入良种服务、农资连锁经营、农产品现代物流、新型农技服务、农机跨区作业、农业信息服务等领域。
4.农业基础设施建设。
农业基础设施与农业生产息息相关，是农业经济发展的先行资本，属于优先发展的领域。目前我国农业基础设施建设投资主体单一、融资渠道窄，资金投入需求较大。由于农业基础设施投资大、回收期长，且缺乏长效盈利机制，政府准入门槛较高，农业基础设施建设对工商资本吸引力较小。
但是，随着公共服务市场化改革的推进，政府向社会力量购买公共服务是必然趋势，支持力度会不断加大，一些适合市场化方式提供的农业基础设施将逐步推向市场，这为寻求“出路”的工商资本提供了机遇。从发达国家看，社会资本深度参与农业基础设施建设已经成为普遍现象。
5.大宗农产品市场储备。
我国大宗农产品市场储备过度依赖政府及管理的少数国有企业，带来腐败、财政负担加重等系列问题，调控整体效能不高。从国家完善农产品市场调控体系方向看，吸引社会力量参与农产品市场调控是大势所趋。2010年国家发改委等部门就联合发布了《关于发挥骨干企业积极作用健全和完善政府对大宗农产品市场调控体系和机制的通知》，提出要适当引入一定量的骨干企业作为现行宏观调控体系的补充。
对工商企业而言，通过参与农产品调控体系,可以更好地将其自身业务与社会责任相结合,获得政府更多支持,是其巩固自身优势、通过产业整合实现更快发展的重要支持。参与粮棉油糖等大宗农产品市场调控，特别是商业化储备和应急体系建设，将是工商资本未来可以有所作为的重要领域。
对工商资本下乡宜“疏”不宜“堵”
工商资本进入农业是我国经济发展阶段转变、农业向现代化转型、农村生产要素关系变化的必然结果，是市场利润、政策红利、圈地诱惑等共同引致的现象，是一个长期趋势而非昙花一现的短期热潮。
对待工商资本下乡，宜“疏”不宜“堵”，赋予工商资本进入和退出农业领域的自由选择权，同时加快推进各项配套改革，搞好“准入管理”和过程监督，将资本的逐利性与农业的公共性结合起来。对以下几方面的问题，需要进一步关注：
一是城市工商资本下乡务农的风险控制。
工商资本进入农业领域进行土地规模化经营，经营风险随土地集中而集中，如果处理不好，就可能引发一系列纠纷和社会矛盾。2013年中央一号文件提出要逐步建立严格的工商资本租地准入和监管办法，这对抑制工商资本“非农化”、“非粮化”倾向有积极作用，但要引导工商资本健康发展，应建立工商资本务农全过程风险控制机制。
一要建立工商资本租赁农户承包地资质准入制度，对企业从事农业生产具有的生产经营能力和履约能力进行审核，把好“准入关”；二要建立土地流转风险补助金和村级风险保障金，用于企业无法履行流转合同时补偿农民损失。可借鉴浙江嘉兴等地做法，土地流转风险补助资金由市、镇两级财政按上年新增土地流转面积每亩以一定标准提取；风险保障金可以由市镇（街道）两级财政土地流转风险补助资金、村土地流转风险准备金和业主土地流转保证金组成。这既可以降低土地流转风险，同时通过强制性投入形成沉没成本，约束企业经营行为；三要对工商资本下乡务农进行动态监控，加大对规模流转土地特别是面积达到一定规模以上（如500亩）的土地使用情况的监测，防止经营业主改变土地用途。
二是工商资本务农与推进配套体制改革。
工商资本进入农业，利用资本重组农业要素资源，必然会对现有要素体制提出新的要求，需要同步推进相关改革。
一方面，需要进一步完善土地产权制度，稳定工商资本投资预期。当前应尽快开展农村土地承包关系长久不变试点，研究解决好“长久不变”起点、期限确定、农村新增人口补偿、土地承包经营权继承等问题，推动农村土地承包关系长久不变政策落地。完善土地承包经营权长久不变的实现形式，在土地所有权与承包经营权分离的基础上，进一步推进土地承包权和经营权的分离。
另一方面，重视解决工商资本务农用地难、融资难的问题。积极探索基本农田集中连片地区现代农业附属设施建设用地使用办法。着力推进农村金融体制改革，深入开展农村产权抵押融资，创新土地承包经营权、大型农业基础设施等抵押方式，解决工商业主融资难的问题。
三是工商资本下乡后的“用工难”问题。
随着农村青壮年劳动力的大量转移，部分地区城市工商资本下乡从事种养殖业特别是劳动密集型产业，还面临着高素质劳动者不足和“用工难”的问题。从调研看，一些地区工商资本下乡后，不仅缺高素质农业人才，甚至连普通劳动力都紧缺，影响企业正常生产经营活动，也限制了企业经营内容的拓展和提升。
在浙江嘉兴，当地农业公司雇佣的劳动力都是60岁以上的老年农民，有的甚至70多岁，目前已经很难找到60岁以下愿意到企业务农的农民。某种植葡萄的企业负责人说：“农业生产季节性强，企业经常会出现招工难的问题。忙的时候企业直接开车到集市拉人，人找得差不多后就拉回去，有很多根本不会技术需要教，120元/天管饭还要负责送回家。”
山东济宁的一家渔业养殖企业的负责人说：“我们雇佣的都是50岁以上的农民，50岁以下的农民很难找到，有些人觉得出来打工还是务农觉得没面子，干了几天就回去了。”建议可以借鉴苏州等地的做法，在土地流转比较集中的地区建立农村劳务合作社，加强劳动力的培训，促进劳动力供需对接。
四是国外工商资本进入农业的“负面清单”。
随着我国农业对外开放程度的提高，国外工商资本进入我国农业领域的数量将逐渐增多，为了确保主要农产品有效供给，维护国内农业产业安全和农民利益，应加强国外工商资本准入限制。
我国是一个人口大国，也是一个农业大国，农业是我国的基础性产业，同时也是弱质性产业，大量人口在农业部门就业、农产品需求特别是粮食需求刚性增长等特殊国情，决定我们需要准确处理深化开放和保护产业的关系，合理引导和利用国外工商资本，否则就会给农业产业安全、国家经济安全甚至社会稳定带来严重隐患。
根据我国基本国情和农业发展阶段，农业基础性产业的关键性环节，对生态环境具有现实和潜在破坏，利用我国特有稀缺农业资源的产业应该禁止和限制国外工商资本进入，列入现行采取不符措施或保留权利将来采取不符措施的行业和领域包括：种子（苗）研发和生产、稀有和特有珍贵优良品种研发和种养殖、粮油加工、棉花（籽棉）加工、渔业（水产品捕捞）。
（作者单位：国家发改委产业与技术经济研究所）