张文魁：国企产权改革没有停顿

　　■中央国企改革指导意见在产权改革方面着墨较多，一大亮点就是第一次完整地提出集团层面的股权多元化和集团公司整体上市，这就将股权改革从过去的子孙公司层面向上延伸到了集团母公司层面。集团型国企实行碎片化的产权改革，造成了中国国企群体中独特的“老体制管新体制”、“半身不遂”的情况，把母公司保留为国有独资企业，即使下级企业改制为混合所有制企业，实际上也相当于下水游泳的人还留一只抓岸的手，这是游不远也游不好的。现在中央的指导意见讲得更清楚、更明确，如果在实践中能得到普遍实施，那就不仅仅是文件亮点了，而是国企改革新范式的确立。

　　在十八届三中全会闭幕近两年之后，中央国企改革指导意见出台了。这份国企改革的纲领性文件保持了市场化改革的大方向，如果能够扎扎实实地推行下去，对于建立较完善的市场经济体制和实现经济增长方式的转变都是有益的。

　　这份指导意见仍支持国企产权改革，消除了社会上的一些猜测。我国国企改革已走过了近40年历程，在改革早期大约十余年期间，国家并不主动触碰产权改革，社会上自发的小规模产权改革也名不正言不顺，后来在实践当中逐渐认识到产权改革的必要性，并接受了股份合作制、股份制、上市、混合所有制、合资合股、并购重组、中小企业多种形式放活等产权改革方式，上述一些词汇也不断写进国家重要文件。但过去若干年里，由于各种原因，国企产权改革近乎停顿，即使十八届三中全会重申了混合所有制的重要性，近一年来还是有各种猜测。现在，这份指导意见并没有把重心放在国企大规模合并等内容方面，仅以“重组整合一批”等几句话一带而过，当然并不排除未来的配套文件有更加详细的结构调整和重组方案，但在最高层的指导意见中，没有发现将其作为重大改革举措。指导意见在产权改革方面着墨较多，明确提出，商业类国企按照市场化要求实行商业化运作，主业处于充分竞争行业的商业类国企原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股份多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；主业处于关系国家安全、国民经济命脉行业和承担重大专项任务的商业类国企，也可以引入非国有资本参股。即使是公益类国企，可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化。由于公益类国企数量极少，这就意味着大多数国企都可以实施股份多元化、混合所有制等形式的产权改革。尽管这些形式的改革都不是新鲜事物，但这次中共中央、国务院联合下发的文件重申这些改革，还是释放了清晰的信号；而且这份最高层次的指导意见比较具体地讲到了商业类国企、公益类国企可以怎么改，应该表明了中央的政策边界在哪里。

　　这份指导意见关于产权改革的一大亮点，就是明确提出要加大集团层面公司制改革力度，积极引入各类投资者实现股权多元化，创造条件实现集团公司整体上市。在中央和国务院的正式文件，这是第一次完整地提出集团层面的股权多元化和集团公司整体上市，这就将股权改革从过去的子孙公司层面向上延伸到了集团母公司层面。众所周知，多数大型国企是集团型国企，央企几乎全部是集团型企业。这些集团型国企，以前的改革，特别是产权改革，基本上是碎片化的，即保留母公司的国有制不受触碰，维持国有独资，而子孙公司等下级法人实行各式各样、五花八门的产权改革。国企不断分拆出子孙公司进行碎片化的产权改革，看起来很多资产和业务被激活了或者分散突围了，但未实行产权改革的最上层母公司就成了旧机制的大本营和旧货大仓库，集团性国企并不能真正实现市场化，反而因为碎片化的产权改革而使整体协同效应遭到削弱，这就违背了国际上大企业集团的通用模式，即在母公司层面就解决股权结构、公司治理、激励机制等问题并将效力一直贯穿到最基层的业务单位，而不需要由基层业务单位各行其是分散搞活从而破坏大集团的整体性和协同性。集团型国企实行碎片化的产权改革，造成了中国国企群体中独特的“老体制管新体制”、“半身不遂”的情况，把母公司保留为国有独资企业，即使下级企业改制为混合所有制企业，实际上也相当于下水游泳的人还留一只抓岸的手，这是游不远也游不好的。而且，旧货大仓库导致旧货屡屡清理不净，或者清旧生新，资产、业务、债务的重组没完没了，重组成本不断膨胀，国有资产和国有资本收益可能遭到不断蚕食。笔者曾经提出，新一轮国企改革应该引入新范式，其核心内容之一，就是要启动集团母公司的总体性产权改革，以此为基础，推动公司治理转型和涵盖业务结构、资产负债、组织构架、管理流程、员工政策、薪酬福利、激励机制等在内的一揽子重组，从而实现企业的实质性再造和全球竞争力的重建。笔者认为，只要下决心、想办法，集团层面的总体性产权改革和一揽子重组完全有条件实施，一些目前尚不具备条件的集团逐步创造条件也有可能在若干年之后实施。去年，一些地方出台当地国企改革指导意见就开始朝着这个方向迈进，最具突破性的就是北京市国企改革指导意见，明确提出要重点推动一级企业的股权多元化，这里讲的一级企业其实大多数就是集团型国企的母公司，或称为集团层面、集团公司。现在中央的指导意见讲得更清楚、更明确，如果在实践中能得到普遍实施，那就不仅仅是文件亮点了，而是国企改革新范式的确立。

　　这份指导意见对国企和混合所有制企业的组织领导制度、公司治理等也作出了比较具体的规定。譬如说，文件提出，把建立党的组织、开展党的工作，作为国企推进混合所有制改革的必要前提，要根据不同类型混合所有制企业的特点，科学确定党组织的设置方式、职责定位、管理模式。这里的“科学”确定，应该可以理解为企业决策基本按照股权结构、法律规定来行事。又譬如，文件指出，要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利；国有独资公司的董事会，也要落实一人一票表决制度。这些内容看起来好像也平平常常和理所当然，但现在清楚地表达这些内容还是有意义的，当然在实际中就是如何真正得到落实。

　　无疑，颁发文件和推进改革并不能完全画等号。十八届三中全会之前，大家等三中全会决定，决定出来后又花近两年等这份指导意见，指导意见出来后是否要等N份配套文件？配套文件出齐后是否还要等实施细则？这不得而知。但这份指导意见最后强调，要细化目标任务、强化督促落实，确保深化国企改革顺利推进，取得实效。下一步也许要考虑如何营造改革氛围、激发改革意气，推改革就得要有邓小平提倡的“那么一股劲、一股气”。

　　（作者系国务院发展研究中心研究员，本文仅代表个人观点）