非银支付监管框架“露脸” 第三方支付躁动

2021-01-28 07:47:54 来源:上海证券报 作者:魏倩

  进入2021年,第三方支付行业暗潮涌动。

  近期,人民银行发布《非银行支付机构条例(征求意见稿)》(下称《条例》),这是时隔十年,监管部门在非银支付领域拟定的一个新监管框架,提升了支付机构监管法律层级。《条例》之中,重磅内容颇多:首次对支付业务分类、划出垄断红线、提出评级监管等。

  数家受访支付机构人士向记者表示,《条例》总体利好中小支付机构,但也有不少细则尚待进一步厘清,比如,业务分类后,同一个机构能否同时取得两个牌照尚未予以明确;垄断认定中对“市场份额”的统计口径不一,等等。但《条例》对坚持依法合规经营的支付机构而言,将带来更有力的支持和制度保障。

  业务分类 有助市场重回四方格局

  《条例》依照资金和信息两个维度,根据是否开立账户(提供预付价值)、是否具备存款类机构特征,将支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类。

  对于分类,人民银行解释,是适应技术和业务创新需要,有效防止监管套利和监管空白。

  理论上,第三方支付市场是在银行卡时代形成的四方格局,也就是发卡、收单、清算、商户四方。但在技术进步下,目前条码类业务市场存在收单机构和账户机构不分的情况。比如,两大支付巨头支付宝和微信支付既可收单,又有储值账户。

  “这就形成一个闭环,打破了传统的四方格局,容易造成信息黑箱、备付金‘过顶传球’等问题。”一位支付机构人士表示。

  这样的方式,导致支付市场线上线下出现巨大费率差与套利空间,造成支付市场扭曲发展。实际上,近3年来,人民银行主导的“断直连”、上交备付金等都直指这一问题。

  上述人士认为,《条例》提出两个分类牌照,是重新厘定市场参与各方角色和定位的制度安排,一定意义上将使市场重新回到类四方格局。

  不过,受访人士表示,还有些细节值得探讨。比如,业务分成两类后,同一个机构能否同时取得这两类牌照业务并未明确。假如可以同时取得,那相对来说,支付巨头的垄断地位和优势仍未被打破。

  垄断红线划出 统计口径存争议

  而打破垄断,正是《条例》的重要意图,备受行业关注。人民银行在《条例》起草说明中表示,要强化支付领域反垄断监管措施,明确界定相关市场范围以及市场支配地位认定标准,维护公平竞争市场秩序。

  在目前的第三方移动支付市场中,两大巨头占绝对主导地位。易观报告显示,2020年第三季度移动支付市场交易规模达67.27万亿元人民币,支付宝、微信支付市场份额合计超过90%。

  这样的市场格局下,中小支付机构盈利能力很弱,日子过得颇为艰难,大部分处于亏损状态。

  《条例》对市场支配地位预警措施、市场支配地位情形认定和市场支配地位监管措施作了详细规定。例如,认定支配地位情形之一是:一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一。

  但是,这样的垄断认定和管理在业界看来有些“粗放”,他们更期待对支付交易链条上各角色的不正当竞争进行反垄断管理,而不是只以交易总数或结果来认定垄断。

  一家中小支付机构人士向记者表示,在支付领域,交易金额统计分为支付和收单两侧,统计整个支付市场的交易规模是实际发生交易金额的一倍,所以抛开账户、收单等四方角色来判定垄断可能会有问题。比如,在线下扫码市场,有些支付机构可能在金额上达不到垄断认定,但依旧可以以强势的市场地位“号令”其他合作机构提供商户核心信息,仍然存在垄断行为。

  另一家规模不小的支付机构人士认为,“市场份额”的统计口径需进一步明确,不同的统计口径导致的结果将大相径庭。他认为,预警和认定的关联关系也需进一步明确,不排除后续会存在个别机构频繁被预警但从不被认定的情况,进而影响条款的威慑力和合理性。

  人民银行数据显示,2020年第三季度,非银行支付机构处理网络支付业务2345亿笔,金额78.96万亿元,同期,银行共处理电子支付业务649.77亿笔,金额696.44万亿元。以此测算,非银支付机构的业务占比约为10%。

  评级监管等于牌照不再续展管理?

  《条例》中引起业内广泛关注和讨论的要求还有:“同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构”“不得从事支付业务许可证载明范围之外的业务,不得从事或者变相从事授信活动”,等等。

  对于这两条要求,业内有着比较一致的理解。特别是对于“不得从事或者变相从事授信活动”这一要求,上述支付机构人士表示,这或许意味着以信贷业务为主的小贷公司,要与非银支付机构剥离,不能混业经营。

  目前,不少支付机构开拓的增值服务中都有相关融资业务,比如准备上市的连连支付。

  《条例》还有一条要求举足轻重,但业界对此理解不一,即:人民银行按规定对非银行支付机构进行综合评价和分类评级,并根据分类评级结果采取差异化、针对性的监管措施。

  这条细则明确体现出金融监管分类的思路,有利于行业有序发展,但也有行业人士认为,这传递出支付牌照不再进行续展管理的信号。

  有支付机构人士认为,这对支付公司寻求上市构成利好。过去支付机构上市前,投资人要求回答“失去牌照风险”等问题,因为过去对支付公司何时能续展、是否能续展等问题难以判断,进而影响支付机构估值和上市。

  记者了解到,目前牌照续展管理是每5年一次。一些受访支付机构人士认为,评级监管并不是以评级替代续展的概念,他们站在机构角度建议,牌照续展的当年可以不做分类评级,以减轻机构负担,降低监管成本。