上证观察家 | 周汉民:自贸区发展 法治是关键

2022-01-12 07:28:08 来源:上海证券报 作者:周汉民

  周汉民,全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席、民建上海市委主委、上海市社会主义学院院长、上海中华职教社主任、上海公共外交协会会长

  □ 周汉民

  □ 自贸区前程远大,在进一步融入世界的进程中,什么才是主轴?毫无疑问,那就是立法。自贸区要坚持“重大改革于法有据”的法治路径,以法治建设引领更深层次的改革,打造对外开放新高地。

  □ 中国自贸区建设已近9年,自贸区由点到线、由线及面,实现“东中西协调、南北兼顾、江海陆边联动”的全方位开放格局。“法与时转则治”,当我们的实践已经充分展开的时候,将自贸区条例上升为“国家自贸区法”的时机就已然到了。

  改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。从2013年上海自贸区正式运行,到今天,全国21个自贸区形成“雁阵”,改革实践层层推进,法治建设步步为营,激活了高质量发展的一池春水。自贸区前程远大,在进一步融入世界的进程中,什么才是主轴?毫无疑问,那就是立法。自贸区要坚持“重大改革于法有据”的法治路径,以法治建设引领更深层次的改革,打造对外开放新高地。

  负面清单:关键性的制度突破

  自贸区的建设不是无源之水、无本之木。犹记得,2008年全球金融危机后,从国际看,逆全球化暗流涌动,美国主导推进《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)、国际服务贸易协定(TISA)谈判,推动新一轮高标准的全球贸易规则重构,并试图将中国排除在外。2012年中美BIT谈判重启,2013年我国经过慎重考虑,将准入前国民待遇和负面清单纳入谈判内容,以推动中美BIT谈判取得实质性进展;从国内看,我国改革开放步入深水区,需要解决的都是难啃的硬骨头,必须咬紧牙关、坚定决心,深刻认识和准确把握更加复杂多变的外部环境以及我国改革发展稳定面临的新情况新问题新挑战。在这样的背景下,何以解忧,唯有改革,唯有开放。改革开放是我们必须高举的伟大旗帜!

  2013年9月29日,我国第一个自贸区——上海自贸区破土而出,成为撬动整个国家进一步改革开放的支点,其承担的任务就是发挥试验区、桥头堡和排头兵的作用。自贸区的建设并不依靠优惠政策,而是通过体制、机制、法制的创新走出新路。在上海自贸区成立后第二天也就是9月30日凌晨,中国首份外商投资准入特别管理措施即2013年版负面清单对外发布,共列出18个门类1069个小类,其中对约190个小类有管理措施,这一关键性的制度突破,体现了与国际接轨的坚强决心和“法无禁止皆可为”的重要理念,为我国治理体系和管理能力的现代化作出独特贡献。这份在今天看来可能显得冗长繁复的负面清单,当年的摸索是艰辛的,突破是巨大的。在此之前,全世界已经有70多个国家实施了负面清单管理,我们如何管理,是一个重大考验。事实证明,上海自贸区用实际行动交出了一份令人满意的答卷,我们最重要的制度创新,一言以蔽之,就是对外商进入自贸区投资不再实施审批制,代之以备案制,即负面清单,这虽然在世界范围内广泛应用,但在中国是首家,为建立既符合国际通行做法、又适应我国国情的外资准入和监管体系,探索路径、积累经验。可以说,自贸区实施负面清单制度,这是极为关键的努力,着实可圈可点。对标国际最高标准和最好水平始终是自贸区努力的方向,我们没有止步,更没有懈怠,仅仅一年时间不到,2014年7月1日,上海自贸区推出了第二份负面清单即2014年版负面清单,取消了2013年版的大类和中类的细分,特别管理措施由原来的190条调整为139条,削减了51个项目,调整率达26.8%,表述也更加清晰,体现内外资的一致性。

  2014年8月1日,正式施行的《中国(上海)自由贸易试验区条例》更是体现了悠悠万事法治为先的特征,9章57条,亮点纷呈,是上海自贸区各项制度创新和改革的集大成者。此前,在上海自贸区运行伊始,全国人大常委会就作出了关于利用外资的4部法律在上海自贸区暂停实施3年的重要决定。这些重要经验昭示,任何一项改革必须是法治先行,只有在法律的框架内推进,才能真正建设成公平、公正、统一高效的市场环境。

  2015年4月20日,随着上海自贸区扩区以及广东、天津、福建新设自贸区,国务院发布了四大自贸区统一实施的负面清单,为上海自贸区和其他自贸区政策协调奠定法律基础。该版负面清单限制措施条目数由上海自贸区2014年版负面清单的139条缩减至122条,进一步提升了自贸区的开放度和透明度。正是在上海自贸区先行先试的探索下,国家发布了《自贸区外商投资国家安全审查试行办法》,为自贸区事中事后监管模式法治化开了先河。

  2017年6月16日,2017年版负面清单公布,进一步减少了10个条目、27项措施,首次将条目缩减至100项以内,达到95条,且对具体限制性要求的描述更详细,开放度不断提升,透明度越来越高。值得注意的是,同年国家还公布了2017年版《外商投资产业指导目录》,首次在形式上落实了在全国范围(自贸区除外)适用的外商投资准入负面清单制度。由此,负面清单分成全国版和自贸区版,两者相结合有效促进了我国多行业领域对外资开放的范围和程度。

  2018年6月30日,国家发布2018版负面清单,条目由95条缩减至45条,开放措施力度空前,并在全国负面清单开放措施基础上,在更多领域试点取消或放宽外资准入限制。同年,还公布了《市场准入负面清单(2018年版)》,标志着我国市场准入负面清单制度由试点进入了全面实施阶段,各类市场主体可“非禁即入”。

  2019年6月30日,2019年版负面清单如期而至,条目进一步精简到37条,继续发挥自贸区“试验田”作用,构建更加开放、便利、公平的投资环境,推进更大范围内的全球产业链合作。同年10月22日,国务院发布《优化营商环境条例》,该条例共7章72条,具有权威性、完整性和综合性,极大地推进了国家的放管服改革。

  2020年6月23日,在外商投资法正式施行后第一年,2020年版负面清单对外发布,向全球展示了面对疫情挑战我国坚定不移支持经济全球化和跨国投资的决心,条目由37条减至30条,自由贸易港版本更是压缩至27条,还有一些条目部分放开。我国推动实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放,连续两年跻身全球营商环境改善最快的前10个经济体之列,这是长足的进步,也为陷入低迷的全球经济注入了正能量。

  2021年12月27日,在中国入世二十周年这一具有特殊意义的年份,国家发布的2021年版负面清单进一步缩减到27条,压缩比例达到10%,且首次实现了制造业条目清零,实现了制造业领域对外资的全面开放,这同时也是自贸试验区加大压力测试力度的一项重要举措。中国开放的大门不会关闭,只会越开越大。

  我国自贸区运行以来的实践充分证明并将继续显现,它不负众望、堪当大任。自贸区建设走过的每一步,都值得总结。尤其是负面清单持续缩减的过程,令人感慨万千,这就是我国不断扩大对外开放的最鲜明写照。负面清单的意义不仅仅在于经济领域的影响,其“法无禁止皆可为”的要义更是对我国行政管理方式和法治理念产生了深远的影响,并从上海自贸区复制推广到了全国自贸区,推动改革开放向纵深推进。如今这份国家层面的较为成熟的负面清单,也为我国更好地融入世界和国际规则体系,奠定了扎实的基础。我们依靠自贸区,再次成功突围,一句话,以更大的开放倒逼更深入的改革,中国一步都不能退!

  当务之急:进一步融入国际惯例和国际规则

  自贸区改革成就巨大,但还有不断改进的空间。2020年,历时8年28轮谈判的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)正式签署,标志着总人口、经济体量、贸易总额均占世界总量约30%的全球最大自贸区诞生,其成员经济水平多元,包括最发达的、相对发达的、走向发达的和局部发达的各类发展水平成员,将深刻影响包括WTO改革在内的一系列重要国际经贸原则,可谓作用巨大,意义深远。

  RCEP由东盟十国首先发起,15个成员国涵盖了东亚和东南亚地区主要国家。目前,东盟已经成为我国第一大贸易伙伴,同时我国也已连续10年成为东盟第一大贸易伙伴,RCEP其他成员国也多为我国重要贸易伙伴,经济联系紧密。截至2020年10月,中国对RCEP成员国进出口总额约占中国进出口总额的31.9%,其中出口约占中国出口总金额的27.1%。并且通过RCEP,还新增了中日、日韩两对重要国家间的自贸关系,中国首次与日本、日本首次与韩国达成自贸协定。这无疑给我国构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,以更大的鼓舞、更大的机遇、更大的决心。

  去年,我国又正式提出申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)。CPTPP是由《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)演化而来,具有全面性、进步性、创新性、开放性等主要特征,不仅内容和涉及的范围非常广泛,要求更高,而且创造了许多前所未有的贸易及其相关规则,代表着迄今为止贸易自由化最高标准的区域自由贸易协定。CPTPP成员国从一开始的3个发展到如今的11个,覆盖了亚洲、大洋洲和美洲,且对包括欧洲国家在内的其他国家也持积极开放态度,可以预期未来的区域覆盖面会更加广泛,这在区域自贸协定中亦属首例。

  RCEP已于2022年1月1日生效,开启了我国对外开放历程上的新阶段,我们一定要把这篇锦绣文章好好写下去,并且一定要写好。在此背景下,认真研究这些高水平协定并在自贸区内率先针对其中核心条款进行梳理和测试,进一步融入国际惯例和国际规则,是当务之急。

  为此,建议:

  1.以法治建设保驾护航

  自贸区要成为中国对外开放的引领区,一项非常重要的举措就是法治先行,为将改革开放进行到底注入强大的法治力量。中国自贸区建设已近9年,自贸区由点到线、由线及面,实现“东中西协调、南北兼顾、江海陆边联动”的全方位开放格局。“法与时转则治”,当我们的实践已经充分展开的时候,将自贸区条例上升为“国家自贸区法”的时机就已然到了。在《中国(上海)自由贸易试验区条例》、《中华人民共和国海南自由贸易港法》等法规的基础上,从各地实践中总结评估经验、做法、措施,通过充分论证,将其核心内核加以扩充,坚持中国特色和国际规则相衔接,形成国家的自贸区法,将自贸区的改革突破,以法治的方式予以固化,形成基本制度框架和规则,相信对于未来的改革开放会是一个巨大的促进。这既能体现中共十八届四中全会“全面推进依法治国”方略,又可在国际经济贸易规则制定方面争取更大的发言权。

  鉴于立法的极端重要性,自贸区相关法律的出台过程必须贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求,深入调查研究,积极回应各方关切,反复修改完善,最大限度反映包括市场主体在内的社会各界的意愿。作为中国第一部关于自贸区的地方性法规,《中国(上海)自由贸易试验区条例》广泛听取了社会意见建议,仅上海的市政协委员就多次开展研讨,提出了厚达87页的意见建议,最终生效的条例中,至少有12条体现了政协委员的共同智慧,成为委员参与立法协商的一个成功范例。以良法促进改革发展,要把自贸区立法过程作为全过程人民民主的一次生动实践。

  除了基础性法律,还可加快构建分领域、分类别的自贸区专项法律法规。以金融为例,建议可在国家层面制定自贸区金融交易和监管基本法,从法律上厘清市场与监管的界限、地方与中央的界限、离岸与在岸的界限,并针对外汇管理、税收优惠、反洗钱等特殊领域,制定可操作性更强的配套措施,建立多元化争议解决机制,完善国际商事仲裁体系建设,采纳国际通行的争议解决方式。

  2.以持续学习迈向更崇高目标

  自贸区在世界上不是一件新鲜事,我们要形成自己的特色,就必须在学习的基础上推进,在借鉴的基础上推进,在比较的基础上推进。要将全球先进经验和先进规则,作为一面镜子、一种参照和一个动力,激励我们不断向更高水平学习,与世界共同进步。

  例如,RCEP涵盖了从降低关税到降低非关税壁垒、从货物贸易到服务贸易便利化、从金融到电信、从贸易到投资、从原产地规则到贸易便利化、从知识产权到争端解决、从中小企业到经济技术合作等诸多内容。比如,在货物贸易方面,整体开放水平达到90%以上,承诺立即降低至零关税或10年内降至零关税,这就需要在关税、海关程序、原产地规则、产品标准等方面进行改革,以制定出促使协定尽快生效实施的相应措施。又如,在服务贸易方面,承诺服务部门数量在中国入世承诺约100个部门的基础上,新增研发、管理咨询、制造业相关服务、空运等22个部门,并提高金融、法律、建筑、海运等37个部门的承诺水平,达到已有自贸协定的最高水平,而且在协议生效之后6年内把开放的正面清单转换为负面清单,这就需要进行相应的改革,以期在这些新的部门开放后,既能符合RCEP规则,又能促进其自身发展,同时,还要梳理国内现行负面清单与RCEP清单中不一致的领域,并作出相应调整。

  在RCEP逐步落地过程中,我们不是要“凑热闹”,而是要“看门道”。所谓的“看门道”就是通过RCEP能够让我们真正了解到与世界存在哪些差距,一些领域的发展方向是什么,更重要的是与其他各方可以找到更多的合作空间。对此,我国自贸区应当主动出击,围绕RCEP认真研究、深度分析、努力推进,并从中领悟未来发展的新动能。

  当年,2013年第一份负面清单在上海推出时,有关方面马上明确作出扩大开放6大领域、18个行业的决定。2014年7月1日,上海自贸区进一步扩大开放的“新31条”颁布,成效显著,让世界感到我们是动了真格、下了功夫的。建议对照2021年版自贸区负面清单和RCEP相关内容,适时梳理一批新的对外开放领域,尽早集中推出,统一对外公布,从以商品和要素流动型开放为主,向规则、规制、管理和标准的制度型开放转变,将制度型开放在更新的层次上不断往前推进,实现内外政策的协调互动,向全球宣告我国持续深化改革、扩大开放的意愿和决心。

  与此同时,制度型开放也要求我们及时总结提炼中国的好做法和值得世界借鉴的有益经验,成为人类文明的共同财富。一方面,坚守多边贸易规则,另一方面,在区域和世界范畴内推进诸边合作,成为中国扩大开放、深化国际合作的“双轮驱动”。2021年,我国正式宣布申请加入CPTPP,这是在中国入世二十周年之际,进一步提高参与全球经济治理能力的重要举措,有助于推动WTO改革,有助于维护多边贸易体制的权威性和有效性,有助于促进全球贸易格局在新阶段、新业态下的重塑。不拒众流,方为江海。中国,要和发展中成员一起,在世界经济秩序重构中发出诉求与呼声,让世界看到中国推动解决问题的勇气、诚意与决心,共同构建开放型世界经济。

  3.以压力测试勇担历史责任

  自贸区是国家进一步开放的“压力测试场”,比如RCEP多达20个章节、4个市场准入附件中,比如我国已申请加入的CPTPP中,哪些是我们之前没有想到或做到的,今天就可以认真在自贸区里进行试验。我们如果还是因循守旧,那就有负国家的期望和重托。因而,要以这些协定的主要内容为对象,结合各自特色和优势,在一些备受关注的领域进行压力测试,抓紧试验这些国际条约中许许多多的新举措、新做法,以期形成与国际接轨的制度安排,为中国进一步融入世界争取宝贵的时间,取得宝贵的试验经验,并在全国范围内复制、推广、辐射,为经济社会发展催生新的改革红利。建议可根据不同自贸区的特点和优势,深化构建与国际通行规则相衔接的制度体系,实施一批面向全球、面向未来,具有突破性、引领性、差异化的重大改革创新举措,打造国际高标准经贸规则先行先试区。

  例如,上海自贸区临港新片区在金融领域对外开放方面作了诸多探索,出台“金融30条”,促进资金自由的金融开放创新体系加快形成,可在此基础上,对照RCEP中更高水平的经贸规则,进一步扩大金融开放范围,开展外汇管理高水平开放试点,建设国际金融资产交易平台,推动人民币资金跨境双向流动。1月4日,国家外汇管理局宣布在临港新片区等区域开展跨境贸易投资高水平开放试点。建议利用这一契机,积极应用区块链加密、物联网监控等技术,进一步推动跨境数字贸易,并在跨国公司本外币一体化资金池试点基础上探索跨境资金集中运营管理,设立本外币一体化账户体系,通过宏观审慎管理进行总额控制,为额度内资金调拨提供便利。还要强化新片区辐射服务功能,协同推进贸易平台共建与互通,带动长三角口岸互联互通,将投资管理、贸易便利化、金融开放创新、政府服务管理、事中事后监管等领域的最新改革成果率先在长三角地区实施,打造东部沿海一体化发展廊道。

  又如,海南自贸港的数据安全有序流动可圈可点,开通了首条国际互联网数据专用通道,而RCEP明确以更加开放的态度对待数字贸易,在促进跨境贸易的同时,也规范跨境数据传输,如“电子商务”章节,“知识产权”章节(这是RCEP协定中内容最多、篇幅最长的章节,尤其强调互联网时代的知识产权保护)等就对跨境传输数据加以限制。海南自贸港可积极探索与RCEP成员的数字跨境流动新机制,加强国际和地区间的监管互认与合作,适时启动和完善监管互认机制,做好数据交换、结果互认、工作协调、执法互动,界定“重要数据”范围,建立行业数据分级分类制度,完善对跨境数据数据、数字服务的监管,并为我国参与全球数字贸易规则体系构建积累经验。

  再如,持续优化营商环境方面,RCEP中有超过200项软性义务,并且将构建好的营商环境上升为国际义务,这些都是我国优化营商环境的重要方向,要将软性义务作为内部的硬约束。纵观近年来高水平的国际经贸协定,无论是RCEP,还是CPTPP,诸多条文中, “一公平四保护”始终是最核心的,即公平的竞争环境以及对投资者的权益保护、劳动者的权益保护、环境保护、知识产权保护。例如,在知识产权领域,RCEP就提出要将著作权、地理标志、专利、遗传资源等全部纳入保护范围,既包括传统知识产权主要议题,也体现了知识产权保护发展的新趋势。对此,我们应加强跨境知识产权维权服务,开展以知识产权为由发起的贸易保护措施的产业影响评估和企业应对服务,设立知识产权的争端解决机构,注重人才培养,持续开展国际经贸领域知识产权海外维权人才培训。RCEP还纳入了竞争、政府采购等议题,在中小企业、经济技术合作等领域做出了加强合作的规定。CPTPP则对国企竞争中性、政府采购等提出了更高的要求。对此,我们要进一步推动国企改革,逐步清理各种补贴和补贴性质的优惠政策,对不同所有制的企业做到一视同仁,提高政府采购的透明度和公开性。

  在具体推进步骤上,各自贸区要开展详尽分析和评估,一些条件成熟的条款可以直接落地,一些需要改革的则可以进行探索尝试,敏感行业可在自贸区的核心区范围内率先测试。总之,要以更大的开放,倒逼更深入的改革,力争形成若干个高质量实施RCEP的自贸示范区。

  立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。国家赋予了自贸区更大改革自主权,自贸区理应主动谋划,先行先试,以现实为出发点,以未来为目标,为进一步加强法治建设、更好融入世界作出应有的贡献。