上证观察家 | 张依群：六个方向加力 积极财政政策推动中国经济行稳致远

　　张依群，现任吉林省财政科学研究所所长、研究员，吉林省财政学会副会长兼秘书长，中国财政学会理事，中国财政学会投融资专委会副主任委员，国务院特殊津贴获得者，国内多所大学特聘教授，主持参与税费、住房、土地、价格、收入分配等多项改革和财政政策研究制定工作。

　　□ 自我国防范化解金融风险、积极应对国际贸易摩擦和复杂局势影响、推进经济高质量发展以来，积极财政政策不断加码加力，对有效缓解财政收支矛盾、消除财政运行中可能出现的安全隐患、确保“六稳”“六保”政策顺利贯彻落实发挥了重要作用。

　　□ 2022年，我国还将继续实施积极财政政策，并带有更加明确的稳定性、指向性、前置性、预期性特点。积极财政政策主要向内发力，加大投资、拉动内需、扩大消费将成为今年宏观调控的重点，也是积极财政政策的施力点，具体将在继续加大减税降费优惠政策力度、持续稳定地方债券发行规模、适度增加财政重点支出强度等六个方面展开。

　　□ 保持适度的经济增长是增强国力、稳定就业、改善民生、调节分配的必要条件，也是实现高质量发展的先决条件。从短期看，积极财政政策有望延续，力度可能还会加强甚至明显超出市场预期。积极财政政策的市场作用效果将对经济形成有效推力，托底中国经济保持在合理区间运行。

　　2021年作为“十四五”的第一年以近乎完美的表现收官，各项主要经济指标均站上新的历史高度。在国际局势不确定不稳定日益加深、地区局势动荡加剧、产业链供应链面临重组、大宗商品价格持续上涨和全球新冠肺炎疫情不断冲击的背景下，中国经济实现了质和量的双重突破，这既是我国社会制度、经济基础、产业格局、技术创新等诸多优势的真实反映，也是我国积极财政政策关键引领、财政金融政策密切联动、产业政策超前布局等宏观调控政策实施的必然结果，更是我国进入新时代、迎接新挑战、开启向第二个百年奋斗目标进军新征程的良好开局。这个成绩来之不易，充分展示出我国经济发展恢弘磅礴、势不可挡的澎湃动力。

　　2022年，我国还将继续实施积极财政政策，并带有更加明确的稳定性、指向性、前置性、预期性特点。今年，积极财政政策主要向内发力，加大投资、拉动内需、扩大消费将成为今年宏观调控的重点，也是积极财政政策的施力点。

　　积极财政政策加码加力，为确保 “六稳”“六保”政策顺利贯彻落实发挥重要作用

　　2021年我国经济总量实现114.4万亿元，比上年增长8.1%，高于全年6%经济增长预期，在2020年首次突破100万亿元大关之后，再次迎来突破，站在110万亿元的新关口上。经济增速位列世界主要经济体前茅，经济总量稳居世界第二大经济体，占世界经济总量比重超过18%，比改革开放初期增长10倍。按年平均汇率折算，经济总量达到17.7万亿美元，人均达到12551美元，突破1.2万美元，在人均GDP方面进一步拉近了与发达国家的距离。外汇储备余额32502亿美元，稳居世界第一，抵御国际各种风险能力明显增强。

　　从经济的整体走势看，一些不可忽视的问题依然值得我们高度重视：一是经济下行压力逐步增大，经济稳定性受到一定影响。去年一季度经济同比增长18.3%，二季度增长7.9%，三季度增长4.9%，四季度增长4.0%，惯性因素可能对今年一季度经济增速产生较大抑制作用。二是去年全年固定资产投资54.5万亿元，比上年增长4.9%，虽比2020年特殊年份略有回升，但和以往年份相比仍处于下降通道，反映市场整体信心不足，投资意愿不强。三是消费对经济贡献率明显提升，连续8年成为中国经济增长的第一拉动力，但消费增速不稳，在理性谨慎消费的影响下，若后续消费动力不足，经济增长的可持续性将受到一定抑制。四是对外贸易不稳定不确定因素增加。一方面去年我国外贸进出口总额连续突破5万亿美元、6万亿美元关口，去年外贸规模大、增速快、基数高，今年继续保持高速增长的难度较大。另一方面全球防疫物资需求持续攀升带来的疫情出口增长效应开始回落，产业链供应链趋紧特别是高端装备、尖端技术带来的贸易摩擦会进一步加剧，内外贸的联通机制和协同效应会受到一定考验。五是随着国际市场大宗商品价格持续飙升和美元加息预期愈加明确的双重作用，国内面临终端商品价格积累和资本资产价格波动风险。

　　这些问题既是当前我国必须积极面对和亟待解决的经济问题，也是我国公共财政政策适应时代变化急需调整施策的重点难点。从2008年国际金融危机开始，我国已经连续多年实施积极财政政策，对促进经济增长、维护社会稳定、改善基本民生、推进结构调整都起到至关重要的作用。特别是自我国防范化解金融风险、积极应对国际贸易摩擦和复杂局势影响、推进经济高质量发展以来，积极财政政策不断加码加力，累计减税降费超过8.7万亿元，累计发行新增地方政府债券超过18万亿元，累计发行置换债、再融资债券超过19万亿元。财政政策的积极程度快速增加并连续保持高位运行，对有效缓解财政收支矛盾、消除财政运行中可能出现的安全隐患、确保国家提出的“六稳”“六保”政策顺利贯彻落实发挥了重要作用。一方面，积极财政政策积极为企业纾困提供源源不断的源头活水，极大减轻了企业税费资金压力，释放稳定就业和市场主体、推动产业升级、鼓励技术研发投入、支持绿色低碳发展等强烈政策信号，得到了全社会的大力支持和市场主体的积极回应。另一方面，积极财政政策持续加大政府投资力度，大幅提高地方政府专项债券发行规模，加快债券发行节奏和使用进度，重点投向交通、能源、农林水利、生态环保、社会事业、冷链物流、市政园区、国家重大战略项目、保障性安居工程等基础设施建设；补齐民生领域短板，增强经济发展后劲，实现基础设施整体功能提升；积极发挥政府投资引导、带动、撬动、托底作用，带动社会投资和民间消费，通过有效供给激发有效需求，达到稳经济、稳增长的调控目标。财政政策的“一减一增”让市场能够更加清晰地看到中国经济在面对国内外复杂局势和疫情冲击的情况下，依然能够保持追求高质量发展的定力，经济增长稳中有进、稳中向优。中国发展经济的能力和自信在越挫越勇中得到进一步激发调动和增强。

　　保持财政政策的积极性和持续性张力，在六个方面重点发力

　　2022年是我国自新冠肺炎疫情发生以来进入决策更加复杂、施策更为艰难、外部环境形势更加严峻的一年，保持财政政策的积极性、持续性张力，重点稳住小微企业和个体工商户的生存空间，保持市场主体地位的稳定和经济适当的活跃度，释放明确经济预期和增强市场信心，对应对国内外复杂局势影响、稳住我国经济基本盘、优化经济内部结构、解决我国当前面临的经济下行压力和未来可持续发展动能不足等问题都具有重大意义。今年我国还将继续实施积极财政政策，并带有更加明确的稳定性、指向性、前置性、预期性特点。积极财政政策主要向内发力，加大投资、拉动内需、扩大消费是今年宏观调控的重点，也是积极财政政策的施力点。

　　一是继续加大减税降费政策力度

　　今年减税降费政策规模会在去年1.1万亿元基础上实现大幅度增长，从经济形势判断虽不及2020年2.5万亿元的规模，但会达到一个新的量级，达到或超过2万亿元的高点。如此大规模的减税降费主要意图在于政府强力释放稳定和保护市场主体特别是小微企业和个体工商户的明确信号，让中小微企业及因疫情受损企业从减税降费中直接获益，托住市场的底，抓住就业的根，稳住经济的神。从经济增长和社会稳定的角度看，减税降费依然是积极财政政策中最积极、最直接、最有效的政策工具，政府以最大限度的让渡换取市场最大限度的空间是必须和值得的，是让市场难还是让政府难的两权下的最优选择。减税降费不仅可以普惠所有企业激发市场主体活力，还可以针对性地降低企业技术研发成本和加快设备更新改造步伐，用时间、政策的前置效应帮助企业实现技术升级和产业升级去赢得未来。今年减税降费的对象首先应聚焦受疫情影响严重的行业和小微企业、个体工商户，其次是具备技术研发能力、技术先进优势的制造企业和科技创新型企业。减税降费的内容应重点在企业所得税、个人所得税等直接税和增值税、消费税、关税等环节税，以及研发投入、加速折旧等税前抵扣范围和比例的提升上，进一步增强企业的获得感、居民的幸福感、技术进步的优越感。同时，也有利于推进税制改革进一步深化，达到优化税制、简化税种、减轻税负、降低成本、方便征税的高效征税的目的。

　　二是持续稳定地方债券发行规模

　　受去年一季度高基数的影响，今年经济整体可能会呈现先低后稳的走势。在经济增长面临“三重压力”、国际局势不稳的情况下，加大政府投资力度，实行项目储备、债券发行、投资施工等前置性跨周期调节政策，可以达到逆周期平抑经济波动的作用，实现更加积极稳定的调控效果。根据连续两年我国地方债券发行规模、投资效果预期和今年经济形势等因素综合预判，今年地方债券发行规模和去年相比可能变化不大、基本持平，发行节奏可能前高后低或后平，与经济走势保持基本同步或适度超前。债券投向依旧集中在交通、农林水利、生态环保、低碳节能为代表的九大基建领域，加上新近提出的以“东数西算”为代表的新基建，也为地方政府债券投资扩维和增强债券投资弹性提供了新的方向，有助于催生出新的投资增量，弥补社会投资不足，为传统基础设施赋予新功能，为生产生活转变提供新动能，推动投资消费的全面升级。

　　三是适度增加财政重点支出强度

　　一方面重点增加技术攻关、生态环保、优生优育、困难群体救助、老龄化群体基本生活保障等关系未来发展和民生福祉的支出强度，形成贯彻落实经济、技术、人口、民生高质量发展的持续效应，切实为重大基础科研项目攻关、巩固脱贫攻坚成果和推动乡村振兴发展、实现城乡居民共同富裕、增强人力人才资源后续供给能力提供坚实有力的财力支持。另一方面，加大国家重要节点城市、财政困难地区特别是县级政府的财政转移支付力度，缓解地方财政因减税降费和经济下行带来的减收短收压力，增强重要节点城市的辐射带动作用，兜牢基层财政 “三保”底线，坚决防止触发系统性风险红线，增强地方政府应对突发事件和防止城乡居民致贫返贫的保付能力。加大财政支出强度还要重点提高资金支出效益，大比例压缩党政机关行政性开支，牢固树立“过紧日子”思想，严厉打击铺张浪费、弄虚作假等违法违纪行为，不断强化政府预算的约束力，统筹盘活用足财政资金资产资源，把更多服务基层的支出纳入直达资金范畴，构建起惠企利民的直通车，全面提升财政支出的精准度和时效性，让有限的财政资源发挥出更大效益。

　　四是合理保持财政赤字规模

　　近20多年来我国一直实行赤字财政政策，始终保持适度的赤字规模，财政赤字率除2020年的3.6%和2021年的3.2%以外，其他年度均严格控制在3%以内。适度的财政赤字本身就具有政策资金的前置效应，具有稳定经济发展、引导结构调整、激发增长潜能的功效，2020年和2021年作为防控疫情扩散、防止引发经济衰退的特殊年份，财政赤字率短期超出3%的风险警戒线是被动采取的政策措施，是符合经济需要和市场预期的，但从长期看，财政赤字率应该尽快回归3%警戒线以内，这不仅对我国经济社会的稳定发展有益，也可以有力地证明我国财政政策调控的能力和财政经济的实力，更好地向世界展示我国的经济发展水平和财政健康状况，有助于提高国内外对我国经济认可程度和实现财政政策的双向利好。2022年我国财政赤字率可能在去年3.2%的基础上下调至3%，实现财政赤字率回归到世界公认的警戒线以内，但赤字规模和去年相比会略有增长，可以继续保持财政政策的积极有为态势，为经济社会稳定提供有力支持。

　　五是增强宏观政策之间协同联动

　　积极财政政策作为当前宏观调控的核心工具正在发挥着越来越重要的顶梁柱作用，同时还需要与货币、产业、收入分配、社保、放管服等政策相衔接，形成合力达到同频共振、协同共进的目标。首先，加强与货币政策联动。随着地方政府债券规模的快速放大和地方政府隐性债务逐步显性化，特别是置换债券和再融资债券发行量的持续攀升，财政运行难度和风险将会有所上升，特别是在克服复杂环境干扰、推动经济稳定发展的当下，积极财政政策无论是做税费优惠的减法，还是做扩大政府投资的加法，都需要包括货币发行、利率、准备金率、信贷政策等货币政策的配合与支持，因此财政政策与货币政策都应从稳定经济发展的全局着眼，保持政策同向、联动互助。其次，与产业政策相协同。其中的关键在于产业技术标准能否科学、执行能否严格、力度是否得当，能否做到真正与财政政策相协同、不走样，真正用减税降费的锋矛利刃激发出企业技术创新、产业转型升级的动力。从发展的角度看，财政支持产业发展政策应聚焦“专精特新”优势企业，对具有市场前景、掌握技术优势、代表社会进步的高端制造、绿色环保、网络智能等企业实行有针对性地减税降费。这是财政需要长期坚持的重要产业扶持政策，以加快完成产业、技术、市场的全面超越，把财政宏观政策的顶梁柱转化为推动经济发展的重要产业支柱。最后，强化与人相关的政策协调。要坚持以人为本的发展理念，推动财政政策与医疗卫生、生育养老、基础教育、政府治理等政策协调，通过收入分配调节保障基本民生，实现扶困救急，促进人口结构改善，改进社会服务质量效率，推进共同富裕。

　　六是稳步推进财政管理数字化智能化改造

　　从“金财工程”到“预算管理一体化建设”，财政管理网络化、数字化、智能化建设一直没有停步：财政纵向横向的网络化布局基本完成，“一体化”的财政信息网络传输管理系统初步建成，财政集网络、数字、智能为一体的现代化管理模式正在逐步变成现实。财政管理的数字化智能化体现的是财政，作用的是政府和市场。财政作为国家治理的基础和重要支柱正是应该抓住数字时代快速发展的先机，率先推进自身管理现代化，提高财政资金收支的高质高效，从而推动整个经济社会的数字化进程，实现更多领域、更大范围、更高水平的数字智能。数字化、智能化是技术应用工具，也是经济增长的重要载体，是新投资取向，也是激发年轻活力经济和银发养老经济的综合要素，通过财政管理的数字智能化改造推动政府与市场良性互动、财政与金融政策互补、生产与生活和谐互助。

　　今年，积极财政政策作为经济的稳定器、助推器、加速器，作用会更加明显

　　当前，中国经济已经走上增长加调节的复合轨道，保持适度的经济增长是增强国力、稳定就业、改善民生、调节分配的必要条件，也是实现高质量发展的先决条件。经济如果增速过快，财政、货币等一系列政策都将难以承受，人民群众的生活也将面临高通胀的风险。但是，如果经济增速过低或放任经济下行，经济将面临通缩压力，就业将成为最大的民生问题和社会风险隐患，并且经济发展也将失去政策调节的空间，错失转轨的良机。因此，从短期看，积极财政政策有望延续，力度可能还会加强甚至明显超出市场预期。积极财政政策的市场作用效果也有望明显超出预期，对经济形成有效推力，托底中国经济保持在合理区间运行。

　　今年，积极财政政策作为经济的稳定器、助推器、加速器作用会更加明显，而减税降费政策效果、政府投资边际效益、产业技术支撑效率、债务风险防控等积极财政政策本身就具有内在联动性。单从减税降费分析，从近年来我国连续实施的减税降费政策效果看，大企业要好于中小企业，制造企业要好于其他行业企业。这一现象与减税降费政策导向和实际操作有直接关系。中小微企业和个体工商户的减税降费主体作用还没有充分发挥出来，影响了这些企业的获得感和安全感，加上小微企业和个体工商户本身规模小、抵扣少、抗风险能力弱，企业的生存难度受疫情影响持续增加，对这些企业的减税降费应更多从直接税和租金等成本负担最重部分入手，才能帮助这些企业恢复到疫情前的正常状态。即便疫情结束，减税降费也应作为长期性和常态化的财政政策继续实施下去，减税降费中针对鼓励技术创新、保障小微企业和个体工商户生存权益的政策应做进一步调整优化并长期固定下来，成为引领产业发展、保障民生就业的有效助力。

　　减税降费政策带来的财政短期收入缺口主要靠财政赤字和发行地方债券弥补，压缩一般性支出虽然也可以在一定程度上起到缓解收入压力的作用，但受整体规模限制，更多体现的是政府职能改进和社会营商环境改善。减税降费对压缩一般性支出的传导效应应成为“放管服”改革的又一重要契机和重要助力。在扩大政府债券投资过程中，应以“发债与化债并重、投资与效益并行”为原则，做“前人栽树，后人乘凉”成人之美的好事。当前首要任务是应加强对发债项目进行标准化审核，既重流程更重实效，切实提高债券项目质量，保证债券资金安全和项目运营、收益、回款稳定可靠。此外，还应加大存量债务特别是隐性债务化解力度。2018年，国家已经着手推动地方政府化解隐形债务。去年广东已经率先实现全域政府隐形债务清零，主要做法是发行再融资债券对隐性债务进行置换，调整债务周期，降低债务成本和违约风险，实现隐性债务显性化，为化解隐性债务提供了有益尝试，标志着我国地方政府隐性债务正逐步纳入规范运作、合法监管的轨道，也表明中国化解存量债务、根除隐性债务、推动债务合理运行的能力稳步提升、决心坚定不移。根除隐形债务作为我国地方政府债务管理步入正轨的重要衡量标准，是从根本上缓解地方政府债务压力和降低财政运行风险、实现政府高质高效管理的关键。地方政府债务管理应从政府施政理念上下狠手，从制度约束上出重拳，纠正地方政府“注重短期搞形式、注重政绩偏投资”的错误思想，对盲目投资、违规上马、过度举债行为给予严厉惩处和高压震慑，严禁新的隐性债务再次发生。

　　春暖花开之季，积极财政政策持续加码增力正当时。积极财政政策的点面齐动、纵横连动、区域互动，正在催生中国经济量质齐升的内质性变化。中国经济的活力、耐力、定力、韧性正得到全面培铸并加速集聚，全力推动我国经济行稳致远。