上证研究 | 数字化视角下的预付卡发展与疫后经济重振

　　从社会角度看，预付卡涉及数亿家庭和消费者，政府部门要着力化解相关矛盾、遏制相关风险。从经济角度看，预付卡市场规模已超社会消费品零售总额的20%，其带动的各项业务增长空间巨大。

　　数字化为预付卡发展带来新契机。在打造数字化协同监管和数字化协同服务“双轮驱动，平衡发力”的新型模式外，预付码不可或缺，既可成为协同监管平台和协同服务平台的数字化连接器，也可成为其场景化应用工具。

　　基于对预付卡的认识、对数字化契机的分析，以及对预付卡协同监管与协同服务的逻辑梳理，可概括提炼出一个简单公式：预付卡（数字化协同监管+数字化协同服务）×预付码=加快经济恢复和重振。

　　预付卡，是指单用途预付消费卡，近年来已成消费生活中必不可少的组成部分，对便利支付、促进消费、繁荣市场起到了一定作用。同时，预付卡发展也面临着一些风险和挑战。如何正确认识预付卡相关问题和风险？如何加强对预付卡的数字化监管？如何推动预付卡在疫后经济重振中发挥更大作用？针对这些问题，本文意在抛砖引玉。

　　如何认识预付卡

　　人们经常听到、讲到的预付卡，在2018年7月27日上海市人大常委会发布的《上海市单用途预付消费卡管理规定》中，被称作“单用途预付消费卡”。对预付卡问题和风险的判定，目前大家的认识基本一致。

　　预付卡问题主要表现在以下几个方面：第一，消费者购卡后，无法按约定获得服务或产品，利益受损，引发投诉、纠纷、诉讼等；第二，经营者预收资金后，因主观失信或客观失去兑付能力，不愿或不能兑付服务或产品，形成消费者权益保护需求激增，市场监管事项增加、任务加重；第三，面对消费者投诉、经营者违约等行为，监管法规不完善、监管机制不完整、监管手段落后、监管效率不高；第四，预付卡经营消费活动已渗透至众多领域，金融部门、供应链、各类服务机构或组织虽早已与其形成了“剪不断理还乱”的关系，但目前尚处“云深不知处”状态，对预付卡市场发展预期无法判定。

　　对于预付卡问题集聚、交织、叠加所形成的风险，大家的认识越来越清晰：第一，单个、局部问题越来越多、发生频次越来越高，引发行业性、系统性风险的概率越来越大；第二，一方面，消费者与经营者之间已发生的矛盾尚未得到有效解决，另一方面，在互联网技术的推动下，预付卡交易引发的投诉、纠纷甚至群诉等事件发生率持续上升；第三，政府行业主管部门、行政执法部门和司法部门，面对数量庞大、经营分散、消费高频、服务无序、问题频出的预付卡市场，监管没有完全到位；第四，整个市场对不断向外延展、向内渗透的预付卡活动场景，缺乏清晰的认识，面对客观存在的巨大市场机会，各类市场主体或是略有感知但不知如何应对，或是力图深入场景抢占机遇，但终因力单势薄，难以抓住机会。

　　一直以来，人们对预付卡问题和风险的发现预判，都是从政府监管和市场运行的双重维度进行的，因为预付卡问题既是社会问题，又是经济问题。

　　从社会角度看，预付卡涉及数亿家庭和消费者，与人民群众的切身利益息息相关，政府部门要认真对待预付卡问题，着力化解相关矛盾、遏制相关风险，以促进社会稳定和谐。

　　从经济角度看，全国预付卡经营主体超1亿户，年预付交易金额超10万亿元；长三角地区超1000万户，年预付交易金额超1万亿元；上海地区超100万户，年预付交易金额不低于1000亿元。观察直接经济体量，预付卡市场规模已超社会消费品零售总额的20%；观察间接经济规模，预付卡带动的供应链业务，以及催生的银行资金存管、履约保证保险、服务信托、经营和消费信贷等业务，其增长空间巨大。

　　特别是近年来，预付式消费作为一种新兴消费模式，已成消费生活中必不可少的组成部分，对便利支付、促进消费、繁荣市场起到了一定作用。

　　正是在这种情况下，预付卡愈发受关注，对预付卡监管与服务的要求也越来越细化。

　　例如，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出，完善服务市场预付式消费管理办法；《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》提出，在单用途商业预付卡等预付式消费等部分领域，以及探索建立完善综合监管机制；《上海市人民政府关于印发<上海市营商环境创新试点实施方案>的通知》提出，在预付式消费等领域开展综合监管“一件事”改革试点；《上海市人民政府办公厅关于印发<本市开展综合监管“一件事”改革试点工作方案>的通知》在综合监管“一件事”改革试点事项清单中，将“单用途预付消费卡综合监管”列于首位。

　　对从事预付卡政府监管和市场化服务的部门、机构、企业、投资人而言，这些无疑是巨大的利好。

　　当然，在阐述上述利好时，亦有一些疑问不容忽视。受到疫情冲击的社会经济，能否为预付卡问题的解决、风险的防范、市场的发展留有机会？预付卡在疫情冲击下，会就此没落，还是会更加茁壮地成长？或者说，破解预付卡监管难题、回归预付卡发展本意的契机在哪里？

　　预付卡仍将茁壮成长

　　结合预付卡的运行发展轨迹，尤其是近两年疫情发生后市场的实际情况，可对上述疑问给出明确回答。

　　预付卡不会没落，更不会消亡。预付卡自诞生以来，一路高歌猛进。疫情发生后，大量中小微企业遭遇挑战，其中预付卡经营企业和个体工商户占到一半以上的比例。随着陆续复工复产、复商复市，大量企业商户迅速推出了各类预付卡促销活动，参与的消费者数量可观。事实证明，预付卡在疫情发生后没有没落。

　　一个例子值得关注：6月1日，有商户打电话咨询上海市宝山区预付消费卡工作委员会（商业联合会下设的协会组织），询问如何领取预付码，如何尽快让自己的预付码变黄、变绿，以便吸引消费者放心办卡。预付卡作为中小微企业和商户自救的工具或通路，其生命力之顽强可见一斑。

　　在社会经济活动中，预付卡发行简单、销售购买方便，不限领域、不限行业，没有门槛。这正是预付卡广受欢迎的重要原因。疫情过后，预付卡的这种特性不会改变，会更频繁地助力企业商户自救。举办一个促销活动，快速、大规模发售一些预付卡，不仅留住了客人，也直接补充了流动资金。不用谁来组织，市场会自发做出选择。这份顽强，深深刻在预付卡的基因里。

　　数字化带来发展新契机

　　疫情终会过去，社会经济发展从不止步。

　　2022年5月24日，上海市人民代表大会常务委员会发布《上海市人民代表大会常务委员会关于进一步促进和保障城市运行“一网统管”建设的决定》（下称“《决定》”），即日起执行。

　　《决定》第一条就明确提出，要坚持科技之智与规则之治、人民之力相结合，构建系统完善的城市运行管理服务体系，实现数字化呈现、智能化管理、智慧化预防，聚焦高效处置一件事，做到早发现、早预警、早研判、早处置，不断提升城市治理效能。

　　这段文字读起来，仿佛是为预付卡量身定制。解决预付卡问题、化解风险防范、推动市场健康发展，需要规则之治，但规则必须不断完善，并与市场发展保持同步，才能真正发挥作用，否则规则之治很容易停留在文件里、纸面上。

　　规则之治还必须与人民之力相结合。更多的企业、商户和消费者在经营消费活动中知规则、懂规则、守规则、用规则，规则之治就会因为人民之力的汇集、加持，产生强大推动力。

　　规则之治、人民之力还须与科技之智相结合。所谓科技之智，对城市治理而言，就是数字化呈现、智能化管理、智慧化预防，能够聚焦高效处置一件事，做到早发现、早预警、早研判、早处置。科技之智，就是城市数字化转型中治理数字化、经济数字化、生活数字化的抓手。

　　预付卡作为城市管理、经济运行、群众生活高度聚焦的“一件事”，执行《决定》，既能提高思想格局，又能找到解决问题、防范化解风险、促进市场健康发展的方法论和路径措施。

　　运用科技之智，建立解决预付卡问题、化解风险防范、促进市场健康发展的机制，就是运用大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等现代信息技术，建设预付卡数字化平台，整合政府和市场资源，实现预付卡数据规范采集、管理规则标准统一、经营消费和资金监管等信息实时更新、互联互通，为及时精准发现预付卡问题、对接监管与服务需求、研判市场发展形势、预防预付卡风险和有效处置预付卡问题提供支撑。这是深入学习研究《决定》后可以得出的结论。

　　如何运用科技之智？既需要系统、完整的方案设计，也需要周密严谨的执行计划、扎实有效的具体行动。这是总结预付卡管理实践经验得出的科学结论。

　　数字化协同监管与服务

　　上海市人大常委会于2018年7月27日发布的《上海市单用途预付消费卡管理规定》第九条规定：“本市建设统一的单用途预付消费卡协同监管服务平台。”这条规定涉及四个关键词：协同、监管、服务、平台。从预付卡管理工作实践看，四个关键词抓住了要害，这条规定所蕴含的顶层设计也很有前瞻性和格局。

　　所谓协同，通常是指相互配合。但受预付卡跨领域、跨行业、跨部门、跨层级、跨区域、跨业务等“多跨”特性影响，简单的相互配合难以真正做到协同。看似简单、实际涉及关联因素众多的情况下，预付卡对协同的要求大大提高。深入思考协同问题，可以发现，协同应是围绕预付卡建立“集合影响力中心”。

　　“集合影响力中心”是一种将不同部门的相关行动者聚集到一起，解决复杂社会问题的合作模式。自2011年由FSG的顾问约翰·卡尼亚和马克·克莱默在《斯坦福社会创新评论》中提出“集合影响力中心”后，这一模式取得了极大的发展。

　　实践证明，成功的“集合影响力中心”，必须具备五大支柱条件，包括共同的规则或议事议程、共享的衡量和评价系统、相互促进强化的活动、持续的沟通和核心支持组织。

　　按照“集合影响力中心”模式，上海要形成预付卡监管与服务协同效能，应着力开展以下五个方面的工作：第一，制定统一、跨部门的预付卡监管与服务工作规则，以及可量化、可分解的任务清单；第二，在全市范围内建立预付卡监管与服务效能指标评价体系，按统一标准对市、区、街道乡镇、网格化区域、社区等层级的预付卡监管与服务工作进行不间断考核评价和衡量；第三，行业主管部门和行政执法部门、司法部门围绕预付卡开展全方位、多维度监管与服务活动，并特别强化活动的纵向联动、横向交互；第四，建立预付卡监管与服务有效沟通机制，做到沟通及时、全面、持续；第五，建立“党委领导、政府负责、部门协同、市场赋能”的预付卡监管与服务工作机制。

　　不过，种种现实状况与预期的预付卡监管与服务成效相比，尚有距离。深入分析，可发现以下问题及其症结：

　　第一，将监管与服务简单混合在一起，导致监管和服务目的不明确、职责不确定、内容不清晰、措施难到位，陷入了“监管不知在做什么、服务不知能做什么”的窘境。

　　第二，平台采用的模式是信息化，而非数字化，静态、单一、结果化的信息数据报送，无法实现对预付卡活动的动态过程监管，这对非现款现货、存在钱货分离和兑付周期的预付卡交易来说，无法真正实现管理规定所要求的“风险预警”。事实上，所谓“预警”只是风险已经发生后的信息的展示或发布，对防范风险意义不大。

　　第三，经营者按照管理规定要求履行信息对接、资金管理、信用管理法定义务时，一方面因手续繁琐、操作困难，积极性受到影响；另一方面，按相关规定建立的为大量中小微预付卡经营者提供免费基础服务的“公共业务处理系统”，因服务功能不强，没有发挥出应有的作用，导致绝大部分经营者不会主动遵守规定，甚至逃避规定，实践中监管做不到全覆盖。

　　第四，资金监管部门创新意识不强、服务意识不足、科技应用落后，导致资金监管只能管一部分大企业。

　　第五，因购卡和服务没有履行合同，消费过程难溯源，监管部门处理预付消费投诉时证据不足、原委无法理清，矛盾纠纷难以得到实质性化解。因违法违规成本低、预付经营与消费信息不对称，侵害消费者权益的行为时有发生；因监管体系不完善，监管手段和处置能力滞后，预付消费投诉已成社会治理难点痛点，监管成效不足。

　　解决问题，必然要对症下药。在理念上，坚持《上海市单用途预付消费卡管理规定》提出的“监管+服务”顶层设计的同时，全面融入城市数字化转型的大战略、大背景；在具体行动上，以“坚持科技之智与规则之治、人民之力相结合，构建系统完善的城市运行管理服务体系”为指引，努力打造数字化协同监管和数字化协同服务“双轮驱动，平衡发力”的新型模式，建设运行政府监管端和市场服务端既相互独立、物理隔离，又高度协同、数据连接的数字化平台，是成效可期的解决方案。

　　一个是数字化协同监管平台。依托政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”的大数据系统（实时为协同服务调用工商、水电燃气、社保、公积金、税务、行政处罚等数据，为协同监管动态反哺预付卡经营者信息对接、资金管理、信用管理以及发卡、售卡、兑付、履约等数据），设计开发具有监管数据实时传输、动态呈现，市场风险全链跟踪、动态警示，监管成效指数评价、动态发布，投诉纠纷分级处置、动态介入（行业主管部门约谈调处、行政执法部门警告处罚、公安司法部门惩处追究）、消费维权多口直达、动态监察（打通消费者查询、核对、投诉、举报、信访、报警、仲裁、起诉的直达节点，对维权起因、过程、结果监测监察）等功能的数字化协同监管平台，形成“监管法规可落地、监管流程可闭环、监管实操可跟进、多跨协同可执行、矛盾风险可化解”的协同监管机制，促进预付卡综合监管“六个全”和“五个监管”真正落地。

　　另一个是数字化协同服务平台。按照异构联接、无界交叉、具体赋能、价值共享设计思路，开发建设能与数字化协同监管平台对接、与预付卡经营业务处理系统对接、与金融部门（包括与银行、保险公司、信托公司、第三方支付机构、中国银联等）预付卡资金监管业务处理系统对接、与预付卡消费者服务系统对接、与预付卡供应链或第三方服务机构对接、与大中型互联网平台对接、与消保委及预付卡协会、行业协会、商会等组织机构对接，全面、持续向市场开放的数字化协同服务平台，形成“经营者因协同服务而主动守法、健康发展，消费者因协同服务而便捷维权、放心消费，监管者因协同服务而精准执法、效能提升，赋能者因协同服务而资源互通、价值共享”的预付卡市场运行格局，促进社会经济和谐进步。

　　不过，仅建设运行这两个数字化平台，还不足以将预付卡“监管+服务”模式做实、做强，预付码不可或缺。

　　预付码既可以成为协同监管平台和协同服务平台的数字化连接器，也可以作为开展协同监管和协同服务活动的场景化应用工具。用“经营者领码、消费者查码、监管者管码、赋能者用码”四个模块，构建出一个既相互独立，又高度协同，能够即时智能响应的完整闭环，可以有效推动预付卡综合监管“由人力密集型向人机交互型转变，由经验判断型向数据分析型转变，由被动处置型向主动发现型转变”。例如，消费者查码消费，系统自动触发与经营者签订购卡和服务合同，合同内容及履约节点全部上链存证，经营者承诺和履约过程全链可溯。处理投诉纠纷时，监管部门点开预付码，就可以“掌上管、马上办”，对违法违规经营者形成强大威慑，预付卡监管与服务效率将大幅提升。

　　预付卡协同“监管+服务”，从本质上看，是对“放管服”改革的真抓实干；从操作流程看，是对治理数字化、经济数字化、生活数字化的全链推进；从效果看，很有可能彻底打通“服务越强大、监管越高效，治理越精准、市场越活跃”的城市治理逻辑链。

　　预付卡在疫后经济重振中大有作为

　　关注预付卡，研究剖析协同、监管、服务和平台建设这些关键节点，只是实现目标的手段和路径。目标永远只有一个，那就是如何满足消费、促进消费，让社会经济增长得更快一点、更稳一点。

　　当下，这个目标显然可以具象为贯彻落实上海市人民政府印发的《上海市加快经济恢复和重振行动方案》。

　　基于前文对预付卡的认识、对数字化契机的分析，以及对预付卡协同监管与协同服务的逻辑梳理，不难概括提炼出这样一个简单公式：预付卡（数字化协同监管+数字化协同服务）×预付码=加快经济恢复和重振。

　　可按照这个公式做一个简单的应用演算。例如，引导上海市50万户中小微企业或商户领用预付码，通过预付码发卡、售卡、兑付，并获得金融保险机构、网络平台、第三方服务机构等赋能者提供的数字化协同服务，接受行业主管部门、行政执法部门、司法部门等监管者实施的数字化协同监管，推动广大消费者放心消费、安心购卡，按每户发卡20万元计算，就可形成预付交易金额1000亿元。由此派生出的中小微企业信贷和其他营业收入尚未计算在内。

　　这1000亿元的消费需求是客观存在的，只是需要被引导或激发出来。例如，可将政府和网络平台筹划发放的消费券作为“引子”，这1000亿元资金是中小微企业和商户急需的，企业补充了现金流，就有机会渡过难关。

　　关键环节还是在于如何有效实施预付卡协同监管和协同服务，其理论难度、实践难度很大，但从数字化视角思索、切入、实践，不失为当前经济恢复和重振、未来稳增长促消费的优选方案。

　　（作者单位系上海市商务委员会）