践行以人民为中心理念 资本市场“大投保”格局渐趋完善

　　投资者是资本市场的立市之本。保护投资者权益，就是保护资本市场赖以发展的根基，是践行以人民为中心发展理念的重要举措，也是资本市场人民性的体现。

　　过去十年，是资本市场花大力气完善投资者尤其是中小投资者权益保护的十年。着眼于构建“法律保护、监管保护、自律保护、市场保护、自我保护”的投资者保护格局，资本市场在基础制度建设、体制机制创新、理念文化培育、违法违规惩戒等方面开展工作，逐步走出了一条符合中国国情的投资者保护道路。

　　过去十年，是资本市场投资者保护法治建设取得重大突破，专门化、广覆盖的证券期货领域投保组织体系更加完善的十年。投资者知情权、参与权、收益权等权利得到进一步保障，尊重投资者、敬畏投资者、保护投资者的理念更加深入人心，行政处罚、民事追偿和刑事惩戒的立体追责体系初步形成。

　　十年间，我国资本市场投资者权益保护状况出现质的改观，支持诉讼、先行赔付、代表人诉讼等多元行权维权机制落地实施，投资者维权的手段更为丰富，因违法违规受损的获赔额不断创出历史新高，投资者累计获赔超过100亿元。世界银行发布的《2020年全球营商环境报告》中，我国“保护中小投资者”指标连续两年提升，从2018年的第119位提升至2020年的第28位。

　　组织体系成型 法治建设并进 “大投保”格局逐步完善

　　截至目前，我国个人投资者账户已超过2亿，维护好投资者合法权益，事关上亿家庭、数亿群众切身利益，是发挥好资本市场功能、增强市场竞争力的应有之义，也是服务经济高质量发展的必然要求。

　　近十年，资本市场针对投资者保护中的现实问题，做了大量符合国情的探索，实施了一系列行之有效的机制和举措，伴随着投保组织体系形成并逐步健全、投保法治建设不断完善，资本市场构建起覆盖各类主体、贯穿各项工作的“大投保”格局，推动投资者保护水平不断迈上新台阶。

　　2011年，证监会设立投资者保护局，统筹推动全市场投资者保护工作。2013年，《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》发布，构建了资本市场中小投资者权益保护的制度体系。2014年，中证中小投服中心成立。2019年3月，证监会成立投资者保护工作领导小组，进一步强化投资者保护工作的统筹协调。2020年3月实施的新证券法，增设“投资者保护”专章，将保护投资者合法权益作为核心目标，对长期以来投资者保护工作中的重点难点问题作出了系统性规定。

　　与十年前相比，我国资本市场投资者保护的组织体系更加完善，基本形成了证监会投保局牵头抓总、投保基金公司和中证中小投服中心两个投资者保护机构具体落实的“一体两翼”投保体系，与共同参与工作的证监会派出机构、交易场所、行业协会履行主体责任的市场经营主体共同构建起互促共进、齐抓共管的“大投保”格局。投资者保护的要求已贯穿于从发行到退市的各环节，贯穿于市场交易、机构监管、稽查执法等全过程。

　　与十年前相比，我国资本市场投资者保护的法治基础显著夯实。新证券法、刑法修正案（十一）、《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》等法律及政策文件，为投资者保护提供了法制保障。在此基础上，证监会制定修订了10余项投资者保护专项法规文件，严格落实“零容忍”执法理念，不断增强市场各方参与者的诚信守法意识，资本市场正在形成“行政处罚+民事赔偿+刑事惩戒”的法治供给闭环。

　　与十年前相比，投资者行权维权机制实现重要突破，投资者获得感显著增强，成熟理性的投资者队伍正在形成。统计显示，截至2021年，共有43余万人次投资者通过各类维权机制累计获得赔偿100多亿元；“12386”中国证监会服务热线累计处理投资者诉求近80万件；全国范围内建立各类投资者教育基地约200家，4900多所学校开设了投资者教育相关课程。

　　行刑联动“零容忍”打击违法 投资者权益保护收获实效

　　法治护航，投资者得益。十年来，资本市场崇信守法、惩恶扬善的导向持续强化，始终坚持“零容忍”打击违法违规行为，使投资者权益保护收获了实效。

　　数据显示，2008年至2012年，证监会共调查案件1458件，其中正式立案500件。其中，2012年是证监会执法力度最大、查办案件最多、移送刑事追责案件最多的一年。全年共受理证券期货违法违规线索380件。

　　五年后的2017年，证监会稽查部门受理各类违法违规有效线索625件，全年立案调查312起，全年新增重大案件90起，同比增长一倍。当年移送公安机关的涉嫌犯罪案件和线索共31起。

　　到2021年，证监会共办理相关证券违法案件609起，其中重大案件163起，全年依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件（线索）177起，同比增长53%。总体看，资本市场案发数量连续3年下降，证券市场违法多发高发势头得到初步遏制。

　　2021年7月，中办、国办印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》），为当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作提供了行动纲领。此后，证监会成立了打击资本市场违法活动协调工作小组，最高检驻证监会检察室正式挂牌，稽查执法部门从重从快查办了重点地区重点领域的典型案件，首例证券集体诉讼判决生效。

　　2022年9月9日，最高人民检察院联合最高人民法院、公安部、证监会发布五宗证券犯罪典型案例，涉及违规披露、不披露重要信息罪，操纵证券市场罪，利用未公开信息交易罪，内幕交易罪，背信损害上市公司利益罪等证券犯罪。这些典型案例的公开既是向市场明确传递零容忍信号的重要举措，也是向市场揭示证券违法犯罪手段，普及证券法律法规知识，加强投资者教育与保护的重要方式。

　　中国法学会商法学研究会副会长、华东政法大学教授顾功耘在接受上海证券报记者采访时表示，从落实“零容忍”角度来看，中国资本市场法治建设已经构建了民事追偿、行政处罚和刑事惩戒相结合的立体化的证券违法追责体系，有力打击了资本市场的各类违法犯罪行为。

　　投资者民事救济和纠纷解决渠道更趋畅通

　　十年来，我国资本市场在中小投资者行权维权方面进行了一系列实践探索，构建了持股行权、支持诉讼、先行赔付、纠纷调解和代表人诉讼等5项机制。民事救济和纠纷解决渠道日益畅通，持续提升着投资者的获得感和安全感。

　　中小投服中心的实践打开了保护中小投资者权益的空间。2016年7月，中小投服中心提起了全国首例证券支持诉讼“匹凸匹案”；2017年6月，中小投服中心首次以股东身份提起海利生物诉讼；2019年5月，上海金融法院公开审理的全国首例示范案件方正科技证券虚假陈述损害赔偿案中，中小投服中心以第三方损失核定机构身份参与案件审理，出具损失核定意见；2021年4月，中小投服中心在上海高院ST中安案二审开庭中，首次推荐专家辅助人支持投资者，开辟了投服中心专业支持维权新模式；2021年11月，全国首例特别代表人诉讼康美药业案一审判决，标志着以投资者“默示加入、明示退出”为特色的中国式集体诉讼司法实践成功落地，中小投服中心代表52037名投资者获赔约24.59亿元。

　　“为加强投资者保护工作专业性，中小投服中心自2016年组建公益律师团，目前已有公益律师194人，遍及全国36个监管辖区，为维权诉讼业务顺利开展提供支持。”投服中心相关负责人告诉记者。

　　2018年1月颁布的《持股行权工作指引》和2021年颁布的《投资者保护机构业务工作指引》使持股行权步入了规范化轨道。截至今年8月底，中小投服中心共计持有4924家上市公司股票，共计行权3359场，累计行使股东权利4244次。

　　顾功耘认为，目前，我国资本市场投资者超过2亿，其中95%以上属于持股市值在50万元以下的中小投资者。这个投资者结构，决定了对中小投资者的保护是重中之重，也就决定了在我国设立专业的投资者保护机构的重要性。

　　证券期货纠纷多元化解也是服务投资者、保护投资者的重要内容。证券期货纠纷多元化解机制试点自2016年启动，目前，全国共有证券期货调解组织36家，包括投资者保护专门机构、证券期货行业协会、交易所等调解组织，以及地方行业协会、事业单位、人民调解委员会、非法人组织等地方调解组织。

　　截至2021年底，各调解组织共受理调解案件超3万起，涉及金额超过171亿元，成功调解案件近2.1万起，投资者获得赔偿超过81.5亿元，为投资者提供了切实的权益保护。