上证研究 | 应对国际经贸新挑战 四方面推进自贸试验区建设

2022-09-26 07:45:34 来源:上海证券报 作者:陈波

  □ 陈波

 

  □ 经过9年的建设,自贸试验区已在我国的21个省份全面铺开。这些自贸试验区,一方面,根据自身区域的经济发展基础和特点,利用开放创新促进区域经济改革与发展;另一方面,按照全国自贸试验区的共同开放要求,形成开放突破和制度创新的合力,为加速我国打造全面开放的新格局提供助力。全国性的自贸试验区开放创新引领格局已然形成。

  □ 自贸试验区的出现与发展是我国新一轮改革开放的重要标志。自贸试验区作为进一步改革开放的试验田,其压力测试的功能必须加强,先行先试的使命必须彰显。

  □ 在当前国际经贸合作面临新挑战的形势下,自贸试验区未来的建设应当从四个方面推进,包括理顺创新突破的激励机制,形成政府与市场的开放创新合力;加速服务业开放步伐,为我国的服务业广泛参与国际竞争做好准备;积极探索数字经济与贸易的管理和国际合作规则;继续提升自贸试验区开放权限,鼓励有条件的自贸试验区向自贸港区方向发展。

  2013年9月29日,中国(上海)自由贸易试验区(以下简称“上海自贸试验区”)正式挂牌,成为我国新一轮改革开放的标志。从名字本身我们就不难看出:首先,以“中国”命名,彰显自贸试验区在我国改革开放进程中的重要地位;其次,“上海”两字出现在括弧中,说明括弧中的地名也可以替换成其他地区,暗示着自贸试验区将会不断在新的区域推出;最后,试验区的名称清晰地表明了自贸试验区的改革开放将以制度创新为主要建设目标。也就是说,以全面适应国际高水平经贸合作标准为目标的自贸试验区,将作为我国深化开放合作的压力测试区,为形成全面开放新格局提供制度创新的参考依据。

  经过9年的建设,自贸试验区已在我国的21个省份全面铺开,其一系列制度改革成果不断地被所在区域乃至全国复制推广。与此同时,随着改革开放步入“深水区”,一些问题和挑战也显现出来,这些问题也同样反映在自贸试验区的改革进程中。因此,我们有必要对自贸试验区的开放创新进行回顾与总结,也对其未来发展作深入思考。

  一、自贸试验区建设发展回顾

  自贸试验区的发展历程,可以从空间和制度创新两个维度呈现。

  就空间范围而言,2013年建立的上海自贸试验区仅28.78平方公里,2015年扩展到了120.72平方公里。此后,全国大部分新设立的自贸试验区范围在120平方公里左右。自贸试验区涉及区域也从最初的上海扩展到了第二批的其他东部沿海地区、第三批的中西部以及沿边地区。经过6轮的新设,我国逐渐建成了覆盖沿海、沿边和内陆的21个自贸试验区。这些自贸试验区,一方面,根据自身区域的经济发展基础和特点,利用开放创新促进区域经济改革与发展;另一方面,按照全国自贸试验区的共同开放要求,形成开放突破和制度创新的合力,为加速我国打造全面开放的新格局提供助力。全国性的自贸试验区开放创新引领的格局已然形成。

  从制度创新的维度上看,自贸试验区建设已经走过4个阶段。2013年7月3日公布的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》标志着自贸试验区1.0版正式启动。这个最早的自贸试验区版本主要明确了自贸试验区将在投资管理、贸易监管、金融开放、政府职能转变等四大改革领域,开展对标国际先进开放要求的试验。1.0版本的最大亮点在于推出了我国第一张外商投资准入负面清单,以及从“审批制”到“报备制”的政府职能转变的改革。2015年4月20日公布的《进一步深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》则是自贸试验区改革的2.0版,相比1.0版本,四大领域的开放试验均有序推进,但金融国际化的改革更为突出。上海自贸试验区账户(即FT账户)体系逐渐成熟。2017年3月30日公布了《全面深化中国(上海)自由贸易试验区改革开放方案》,自贸试验区3.0版正式上线。3.0时代的改革重点在于实践全方位的“放、管、服”,实现创新要素跨境优化配置。此外,中央对自贸试验区首次提出了“改革系统集成”的概念,并要求上海自贸试验区对标国际最高标准,建设综合改革试验区、风险压力测试区、提升政府治理能力的先行区以及服务“一带一路”建设,成为推动市场主体走出去的桥头堡,翻开了上海自贸试验区建设的新篇章。2019年8月6日,国务院正式批复同意设立中国(上海)自由贸易试验区临港新片区,并印发了总体方案。至此,上海自贸试验区进入了自贸试验区4.0版。上海的临港新片区并非上海自贸试验区的简单扩围,而是更类似于一个自由贸易港区的特殊区域,与2018年设立的海南自贸试验区(2020年6月升级为海南自贸港)类似,两者都被赋予了更大的改革开放自主权:在便利化基础上,临港新片区的开放创新进一步迈向了“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”以及“信息的快捷联通”的“五自由一便利”的开放建设目标。

  二、自贸试验区创新成绩

  自贸试验区的开放创新主要在四大条线上展开,即贸易、金融、投资与市场管理按照国际高水平开放标准展开便利化自由化改革。

  在贸易的改革方面,自贸试验区率先采用了国际贸易“单一窗口”的报关通关模式,逐步覆盖海关、税务等20多个部门和货物申报、跨境电商等多个领域,大大提高了贸易便利化程度。“单一窗口”在自贸试验区的试验及其后的全国复制推广,使得我国的贸易便利化水平明显超过了2015年所接受的WTO《贸易便利化协定》的要求。作为世界上最大的货物贸易国,实际上贸易便利化的实施程度在我国,尤其是沿海地区,已经达到发达国家的水平。因此,从创新突破和引领的角度而言,贸易监管从便利化到自由化、从货物贸易到服务贸易的突破才是自贸试验区的重中之重。

  临港新片区和海南自贸港都已开始实施货物贸易自由化的新措施,实现区内与国际产业链的进一步整合。2021年,海南自贸港推出了第一张跨境服务贸易负面清单,明确11个门类70项特别管理措施,开放程度高于目前我国已生效的主要自贸协定。临港新片区拥有洋山特殊综合保税区,是我国首个特殊综保区。它正在构建以一线径予放行、二线单侧申报、区内不设账册等为代表的全新海关监管制度。

  金融开放一直都是我国经济改革与发展中的一个重大议题。在全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)等高水平贸易协定中,金融开放都是重点要求。因此,我国的21个自贸试验区均把推动金融领域制度型开放作为一项重要内容。自贸试验区通过发挥先行先试的优势,在以上海为首的自贸试验区内率先实现与国际接轨的跨境投资与贸易规则体系,并且最终实现在全国范围内可以复制和推广的目标。

  具体而言,自贸试验区金融改革和开放的尝试主要体现在以下的三个方面:第一,推动金融制度型开放,主要包括开展本外币一体化试点、深化外汇制度改革和放松跨境资本流动的资本项目管制等方面。自贸试验区金融开放最为重要的突破之一当数上海自贸试验区创立的自贸试验区账户体系,使得自贸试验区内的合规市场主体都能在人民币跨境使用、跨境投融资方面实现便利化自由化。此外,上海自贸试验区在跨境资金集中管理、交易平台建设以及跨境双向发债、跨境双向人民币资金池、跨境双向股权投资和跨境金融资产转让等领域也作出了突破。临港新片区更是在全国率先取消外商直接投资人民币资本金专用账户。第二,完善金融科技创新体制机制。多数自贸试验区均把完善金融科技创新的体制机制,加快发展金融科技和数字金融当成未来的金融制度创新内容之一。例如,上海自贸试验区在支付清算、数字货币、智能投顾等方面积极推进实际场景应用,促进金融机构的服务逐步向数字金融转型;北京自贸试验区建立数字金融系统与数字货币试验区,并且加快完善适合金融科技创新的体制机制,依托大数据、区块链等技术建立和完善金融科技的实际场景。第三,鼓励金融产品创新,强化金融服务实体经济的协调机制。2020年发布的《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区境内贸易融资资产跨境转让业务操作指引(试行)》是我国首个相关规定。截至2022年6月底,上海市银行共办理境内贸易融资资产跨境转让结算167.24亿元,平均资金成本比国内低0.35个百分点,以对接境外市场人民币资金的方式,缓解了境内企业复工复产复市的难题。广东自贸试验区通过政务服务“即刻办”、税务“放管服”等激励制度来积极推动绿色金融产品的研发和应用,具体产品主要包括绿色租赁、保险和投融资等业务。

  投资准入制度创新是自贸试验区开放试验的核心任务之一,其创新成绩集中体现在外商投资准入负面清单的创立和实施。从2013年9月30日,我国的第一份外商投资准入负面清单在上海自贸试验区公布。经过9年的多次“瘦身”,目前自贸试验区负面清单已由最初的190项缩减到目前的27项,对于外商投资准入的限制条款和领域大大减少。与此同时,负面清单也被复制推广到全国,目前全国版的外商投资准入负面清单仅有31项内容。国际高水平自由贸易协议的谈判均含有投资准入负面清单的要求,因此自贸试验区负面清单的出台和配套措施的实施,是自贸试验区适应国际高水平经贸合作要求、为我国进一步深化开放先行先试所取得的一项重要的成绩。事实上,负面清单的设立和相应准入监管措施的改革已超越了当年的试验目标。2016年,我国就开始试行《市场准入负面清单草案(试点版)》,各地政府更是出台了政府管理权限的负面清单。至此,负面清单已经从单纯的对外商投资进行有限管理的制度推广成为政府将权力“关进笼子”的一个重要制度创新。

  政府职能转变是自贸试验区改革最先启动的方向,表明了政府对于建立更为开放的营商环境、打造更高开放格局的勇气与决心。上海自贸试验区率先实施由事前的“审批制”到事中事后的“报备制”,为市场主体及时响应市场需求的变化、节约进入市场的成本创造了条件。其后的重大改革从“证照分离”,到“先照后证”,再到“照后减证”,都是为了从准入到准营的角度更好地服务市场主体,体现自贸试验区在“放管服”改革方面的先行先试。政府对于市场的管理从各类繁琐而又容易滋生“寻租”行为的准入审批,变革为对于市场主体的经营行为进行监管,使得政府在简政放权的同时,提升市场监管职能,从而更好地服务市场有序运行。此外,利用电子政务的广泛实施,自贸试验区通过打通政府各部门的协调工作机制,实现了数据共享,由“多个部门多头受理”向“一个部门、一个窗口集中受理”模式转变,从而大大提升了政府部门的办事效率,显著降低了民众和市场主体的办事时间和成本。

  三、自贸试验区建设面临的主要挑战

  不可否认的是,即便经历了9年的改革,自贸试验区的开放创新与其建设目标相比还存在着一定差距。笔者认为,这主要是由于自贸试验区建设面临以下三个方面的挑战:

  第一,各自贸试验区改革较为同质化,缺乏开放型制度创新的亮点。我国目前已拥有了21个自贸试验区,按片区计算更是覆盖了60多座城市,所有的一线城市和绝大多数二线城市已位列其中。设立如此之多的自贸试验区的初衷,一方面,是为了形成制度创新的竞争局面,以期尽快摸索出适应国际高水平经贸合作要求的制度路径;另一方面,也是为了推动我国形成全面开放新格局,在沿海、沿边和内陆中心城市试验适合各自经济发展特点的开放与发展模式。这也就是所谓的自贸试验区改革的“规定动作”(前者)和“自选动作”(后者)。然而,现实中由于各自贸试验区发展基础存在差异,除了上海、广东等几个沿海发达地区的自贸试验区取得了较为瞩目的制度创新成绩外,其他自贸试验区的开放创新缺少足够的亮点。

  第二,对标前沿国际规则有待进一步提升。自贸试验区建立的初衷就是为适应国际高水平经贸协定要求。因此,自贸试验区在制度创新的设计上应该尽量贴近目前国际经贸合作的高标准。比如,在申请加入CPTPP的过程中,需要针对相关开放要求对我国可能产生的冲击进行压力测试,并且还要试验应对的管理措施是否有效。但是,目前的自贸试验区制度改革对于开放的压力测试和风险测试尚显不足,在服务业开放、知识产权保护、生产过程中的环境保护等标准、等方面,距离国际高水平经贸合作要求尚有一定的差距,相关政策创新突破也比较有限。其中,服务业开放是当前国际高水平经贸开放的一大核心要求,即便在自贸试验区内,除了生产性服务业外,其他的服务业开放目前还只是在个别试点的状态。

  第三,开放型营商环境的建设在系统集成方面还存在较大的改进空间。自贸试验区营商环境的改善是衡量自贸试验区改革创新成果的重要标志。在深化“放管服”改革推动政府职能深刻转变的背景下,自贸试验区的确做出了不少成绩,用世界银行的营商环境指标衡量,自贸试验区已取得了明显的进步。但是,恰恰是营商环境指标的衡量使得部分自贸试验区将营商环境的提升当成了“应试”改革:与指标相关的改革推进得非常用心,而对非指标范围内的改革则相对忽视。然而,对于市场主体而言,营商环境更加符合“水桶原理”,它的好坏是由“水桶”中最短的那块板决定的。因此,只盯住考核指标进行改革并不能有效提升营商环境的综合水平。换而言之,营商环境的改革应避免“应试”型模式,需要从市场主体的感受度综合系统地考量和突破。

  四、自贸试验区未来建设前瞻

  自贸试验区的成立与发展是新一轮改革开放的重要标志。我国多次明确对于深入参与乃至推动全球化的决心不变,坚持改革开放的国策不变。因此,自贸试验区作为进一步改革开放的试验田,其压力测试的功能必须加强,先行先试的使命必须彰显。回顾自贸试验区建设的9年历程,尤其是临港新片区建设以来的3年开放创新进程,在当前国际经贸合作面临新挑战的形势下,笔者认为自贸试验区未来的建设应当从以下四个方面的推进:

  第一,理顺创新突破的激励机制,形成政府与市场的开放创新合力。

  自贸试验区的创新发展成就举世瞩目。但是,创新发展本身也需要有良好的体制机制保障。目前来看,除了外商投资准入负面清单和一些跨境金融开放政策需要由中央部委牵头之外,自贸试验区本身根据高水平开放要求和市场主体的需要,承担着主要的制度创新任务。自贸试验区应当践行“大胆试、大胆闯、自主改”的九字方针,对自贸试验区改革创新的范围设立明确的“负面清单”,在中央的指导下明确自贸试验区改革创新的事权范围;对相关职能部门的制度创新举措设立明确的嘉奖制度,将制度创新与部门绩效和干部晋升紧密挂钩;对于改革创新中出现的问题设计合理的容错机制;建立产、政、学联席会议机制,通过听取市场主体的意见,结合专家的观点与建议,形成政策与制度创新的思路,实现政府政策创新为市场服务的改革目的,最终建立制度创新的闭环。

  第二,加速服务业开放步伐,为我国的服务业广泛参与国际竞争做好准备。

  服务业开放是高水平国际经贸合作的核心要求之一,自然是自贸试验区先行先试的重大任务。除了科技合作外,自贸试验区应该在教育培训、文化娱乐、医疗卫生、商业和法律服务等方面的对内对外开放走出更快更大的步伐。在自贸试验区内尽快实现成功案例的推广并形成新的管理制度,为我国服务业的整体开放尽快做好前期准备。此外,服务业的开放不但意味着投资市场的打开,也意味着服务贸易的提升。自贸试验区也应该在涉及服务贸易的数据流动与安全、服务标准设立与执行、服务贸易跨境资金监管、法律法规设置等方面参照国际一流的开放标准,根据行业发展的需求创新相关制度。

  第三,积极探索数字经济与贸易的管理和国际合作规则。

  一是自贸试验区要致力于打造数字贸易开放创新体系。一方面,加快5G、IPv6、云计算、物联网等新一代信息基础设施建设,打造国际数字交换中心,同时加强数字信任安全底座建设;另一方面,重点发展云服务、数字内容、数字服务与跨境电子商务等数字贸易产业,鼓励数字贸易领域的新业态新模式,扩大数字贸易行业的产业群,加快形成数字贸易发展新高地。二是在数据跨境流动方面,通过在上海临港新片区和海南等自贸试验区(港)展开试点,形成数据跨境流动经验,尽快建立关于跨境数据流动管理的基本原则和制度,为我国在《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)开展全球互认的数据跨境流动规则中发出中国声音奠定基础,进而掌握全球数字经济经贸合作的话语权。三是在临港新片区和海南自贸港先行构建适应国际数字贸易发展的法律体系。参照CPTPP和DEPA的条款,结合数字贸易的实际需求,对产品版权、源代码开放、数据流通、信息保护、数字交易、不正当竞争、保守商业秘密和数字化产品税收等行为设立详细而明确的规范要求,完善适应国际数字经济和数字贸易创新需求的国际经贸新规则。

  第四,继续提升自贸试验区开放权限,鼓励有条件的自贸试验区向自贸港区方向发展。

  当前绝大多数自贸试验区仍聚焦于投资、贸易和市场监管的便利化改革,但是自贸试验区所需要对标的CPTPP等高水平国际贸易合作协议的要求更强调贸易和投资的自由化、服务业的开放和规则标准的统一。因此,主要自贸试验区应当向上海临港新片区看齐,以“五自由一便利”为建设目标,努力迈向“一线逐步彻底放开”的自贸试验区远景建设目标,在“投资、贸易、资金、运输和人员从业”这五个方面从便利化向自由化迈进,同时注重以“数字便利化跨境交流”为目标的数字经贸便利化的制度创新。需要指出的是,由于我国基础设施的飞速发展以及与“一带一路”沿线国家互联互通的加强,内陆自贸试验区也完全具备了通过铁路和空路发展内陆型自贸港区的条件。由于服务贸易、数字贸易具有不依赖地理位置的特点,因此发展基于国际多式联运的内陆自贸港,聚集区域优势着力提升特色型的数字经济和数字化产业,将成为内陆自贸试验区创新突破的方向。

  结语

  仅仅经历了9年,自贸试验区建设就已经发展到了4.0版本,可见自贸试验区自我更新迭代、深入开放探索的步伐从未放缓。然而,我国的改革开放已进入了“深水区”,虽然进一步开放所带来的风险,尤其是金融方面的风险会加大,但是国内外经济发展与合作形式的演化并不容许我们小步前行。

  值得注意的是,今年正值临港新片区成立3周年。新片区与新加坡、迪拜等自由贸易港区规划有异曲同工之妙:以优质的港口为先导,以便利的保税物流园区为配套,再以强大的世界性产业园区为支撑。“五自由一便利”的开放目标凸显了临港新片区对标世界最高开放水平自贸港区的雄心壮志。与此同时,对新片区实行“经济特区”的管理模式显示了中央下放改革事权,实现开放突破的决心。此外,新片区明确提出了发展产城融合的现代产业园模式,还可望进一步促进我国在现代服务业的开放探索。

  为了稳住在复杂国际形势下的对外开放与合作的大局,继续推动全球化深入发展,我们期待像临港新片区这样的新型自贸试验区能尽速达到“五自由一便利”的建设目标,也希望有更多的自贸试验区能够成为新的“临港”,为我国提供高质量的开放创新制度参考。

  (作者系华中科技大学教授、光谷自贸研究院院长)