上证观察家 | 依法从严打击证券违法犯罪 建设中国特色资本市场

　　华东政法大学教授 吴美满

　　□ 《关于依法从严打击证券违法活动的意见》是中国资本市场历史上第一次由中办、国办联合印发的打击证券违法活动的专门文件。证监会主席易会满表示，《意见》明确了资本市场未来五年打击证券违法活动的主要目标。

　　□ 设立最高检驻证监会检察室有利于推动全面提升资本市场执法司法水平，有利于实现行政执法与刑事司法高效衔接、增强打击证券违法犯罪的合力，有利于加强证券执法司法队伍专业化建设。

　　□ 刑法修正案（十一）与证券法的修改形成联动，对四类证券犯罪的条文作出了修正，提高了刑事处罚力度，呼应了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》“从严打击”和“零容忍”的总基调。

　　□ 两高及监管部门先后发布打击证券违法犯罪典型案例。通过发布案例以案释法，警示上市公司董监高、证券机构及中介机构从业人员要依法依规从业、履职，对违法犯罪行为执法司法机关坚决依法从严惩处。

　　党的二十大报告指出,要“健全资本市场功能，提高直接融资比重”。这是构建高水平社会主义市场经济体制、推动高质量发展对资本市场提出的新要求。健全的资本市场，需要健全的法治保驾护航。近年来，中美贸易摩擦、新冠病毒感染、乌克兰危机等事件给中国资本市场带来考验，也让我们深刻认识到，必须以法治化方式推进中国资本市场高质量发展。从严打击证券违法犯罪活动，便是其中的压舱石。

　　一、国家政策：中央首次出台高规格文件打击证券违法犯罪

　　2021年7月6日，国务院副总理刘鹤主持召开国务院金融委会议。会议第一次提出“建设中国特色资本市场”。同一天，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（下称《意见》），这是中国资本市场历史上第一次由中办、国办联合印发的打击证券违法活动的专门文件，规格之高前所未见。如果说前一个会议是确定目标，后一份文件便是确定行动方案。证监会主席易会满表示，《意见》明确了资本市场未来五年打击证券违法活动的主要目标。

　　（一）明确时间表和目标任务。《意见》确立了5年目标，又分两步来走：第一步是到2022年，资本市场违法犯罪法律责任制度体系建设取得重要进展，依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立，证券违法犯罪成本显著提高，重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制，投资者权利救济渠道更加通畅，资本市场秩序明显改善；第二步是到2025年，资本市场法律体系更加科学完备，中国特色证券执法司法体制更加健全，证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升，行政执法与刑事司法衔接高效顺畅，崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成。

　　（二）确立“零容忍”的总基调。从严打击证券违法活动，工作原则的第一条就是“坚持零容忍要求”。“零容忍”就是任何人不能以任何理由为违规违法行为背书，不论是虚假陈述，还是内幕交易、操纵市场等行为，都要予以严厉处罚：一方面，对违法行为要加大刑事惩戒力度，不能罚款了事；另一方面，违法行为如果到了刑事判决的尺度，不能随便缓刑。对监管人员跟市场人员内外勾结的案件，要优先查处，全面加强对公权力运行的全流程监督制约，强化行业廉洁从业监管，营造风清气正的资本市场生态。

　　（三）严密国内联合监管和执法网络。《意见》反复出现“协调、协同配合、跨部门协作、合作”之类的高频词，清晰编织一张跨度大、协同广的监管网络。公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的力量要完善线索研判、情报导侦、协同办案等协同机制。检察机关内部要组建金融犯罪办案团队，同时往证监会派驻工作人员，与证监会、公安部协同配合。法院要建设有金融审判能力的审判队伍，以匹配专业办案需要。地方政府要参与到信息互动和执法合作里来，防范办案当中可能遇到的地方保护阻力。

　　（四）建立跨境执法联盟打击证券违法犯罪。完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定，压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则，进一步深化跨境审计监管合作。探索加强国际证券执法协作的有效路径和方式，积极参与国际金融治理，推动建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟。

　　（五）补齐中概股监管漏洞。切实采取措施做好中概股风险及突发情况应对，推进相关监管制度体系建设。修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定，明确境内行业主管和监管部门职责，加强跨部门监管协同。借此堵塞中国公司海外上市VIE结构的监管漏洞，既为有效监管、规范中概股提供法律依据，也能有效反制外国法律损害中国企业和国家利益。

　　（六）坚持底线思维。将依法从严打击证券违法活动与有效防范化解风险、维护国家安全和社会稳定相结合，加强重点领域风险排查，强化源头风险防控，严防风险叠加共振、放大升级。要把防范系统性金融风险作为目标、底线，防止金融风险蔓延到各领域直至影响国计民生。要建立“守好一方疆土”的守土有责的系统性思维，做好这个环节的工作。

　　二、执法司法：证券市场执法司法体制和协调配合机制初步建成

　　《意见》指出，坚持统筹协调，加强证券期货监督管理机构与公安、司法、市场监管等部门及有关地方的工作协同，形成高效打击证券违法活动的合力。成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加大对重大案件的协调力度，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻中国证监会的体制优势，优化公安部证券犯罪侦查编制资源配置，加强一线侦查力量建设。在证券交易场所、期货交易所所在地等部分地市的公安机关、检察机关、审判机关设立证券犯罪办案、审判基地。

　　（一）最高检驻证监会检察室揭牌，中国特色证券执法司法体制机制进一步完善。2021年9月18日，最高人民检察院驻中国证券监督管理委员会检察室（下称“驻会检察室”）揭牌成立。设立驻会检察室既是完善证券案件检察体制机制，促进资本市场法治化建设的开拓之举，也是充分发挥检察职能作用，对各类市场主体予以同等司法保护的务实举措，有利于促推依法从严监管，夯实资本市场法治基石。同时，设立驻会检察室也有利于推动全面提升资本市场执法司法水平，有利于实现行政执法与刑事司法高效衔接、增强打击证券违法犯罪的合力，有利于加强证券执法司法队伍专业化建设。设立驻会检察室，是在证券领域进一步发挥检察机关法律监督功能的一项重要举措，补足了证券领域刑事司法工作的关键一环，是近年来证券司法专门化建设的又一突破性进展，构建起更加专业的证券犯罪检察机制和办案力量，进一步完善了中国特色的证券执法司法体制机制，为当前和今后一个时期依法从严打击证券违法犯罪活动提供了坚实的法治支持保障，意义重大，影响深远。

　　（二）资本市场执法司法部门之间、中央与地方之间的协调衔接机制不断强化。早在2002年，公安部即设立证券犯罪侦查局，派驻证监会办公，主要负责侦办全国证券犯罪案件，并协调各地公安机关经侦部门参与证券犯罪案件的侦办，强化了行政与刑事执法共同打击证券期货违法犯罪的合力。2007年，为有效防范和整治非法证券活动，维护证券市场正常秩序，经国务院同意，由证监会牵头，公安部、人民银行、原工商总局、原银监会并邀请最高人民法院、最高人民检察院参加，成立了整治非法证券活动协调小组，在打击证券期货违法犯罪、支持资本市场监管等方面发挥了重要作用。2011年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、证监会联合印发《关于办理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，完善行政执法与刑事司法的衔接机制，形成工作合力，不断提升打击证券期货违法犯罪行为的效果。2016年以来，公安部将5个地方公安机关、最高人民检察院将7个地方检察院设立为证券期货犯罪办案基地，最高人民法院在全国8个中级人民法院成立“人民法院证券期货犯罪审判基地”，进一步整合优势警务、检务和审判资源，形成“上下联动、区域协同”的打击证券犯罪格局。此外，全国人大常委会先后批准设立上海金融法院和北京金融法院，专门管辖金融民商事案件和涉金融行政案件，两家金融法院在构建资本市场司法保护机制、服务保障金融扩大开放、防范金融风险、维护金融稳定等方面将持续发挥积极作用。

　　（三）推进证券执法司法体制和协调配合机制高效运行。加强制度建设是治本，紧抓制度执行是关键。证券执法司法体制和协调配合机制设立后，下一阶段的关键任务，就是要把制度机制执行到位，克服相关工作面临的薄弱环节，不断优化行政监管机关与司法机关之间的协作机制，加强专业力量配置，提高专业能力和水平，确保制度机制高效运行。执法手段方面，运用大数据、人工智能、区块链等技术，建立证券期货市场监测预警体系，构建以科技为支撑的现代监管执法新模式，提高监管执法效能，加强对严重违法隐患的排查预警。同时加强证监会与地方政府及有关部门之间的信息互通和执法合作，研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度，防范和约束办案中可能遇到的地方保护等阻力和干扰，推动高效查办案件。

　　三、立法解释：立法和司法解释有效支持执法司法机制发挥从严打击证券违法犯罪效能

　　《意见》指出：完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，充分运用法律修正、法律解释、授权决定等形式，提高证券领域立法效率，增强法律供给及时性。要加大刑事惩戒力度，贯彻实施刑法修正案（十一），同步修改有关刑事案件立案追诉标准，完善相关刑事司法解释和司法政策。

　　（一）现行刑法规定14种证券刑事犯罪严密法网。证券法第二百一十九条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。我国刑法主要规定了14种证券刑事犯罪，其中针对证券发行行为的2种、针对证券交易行为的6种、针对证券市场主体的6种。

　　（二）刑法修正案（十一）提高证券犯罪刑事处罚力度。2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议审议通过了刑法修正案（十一），与证券法的修改形成联动，对四类证券犯罪的条文作出了修正，提高了刑事处罚力度，呼应了《意见》“从严打击”和“零容忍”的总基调，具体表现在：

　　一是大幅提高证券犯罪的刑罚力度，提高违法犯罪成本。比如，对于欺诈发行证券罪，修正案将刑期上限由5年有期徒刑提高至15年有期徒刑，并将对个人的罚金由非法募集资金的1%至5%修改为“并处罚金”，取消5%的上限限制，对控股股东、实际控制人和单位的罚金金额则提高至20%至100%，比原来的1%至5%标准高出20倍。

　　二是扩大处罚对象范围，新增对控股股东、实际控制人等“关键少数”的刑事责任追究，实现对于证券违法犯罪“首恶”的精准打击，加大刑罚震慑力度实现打击效果。即新增该条第二款：“控股股东、实际控制人组织、指使实施前款行为的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法募集资金金额百分之二十以上一倍以下罚金；数额特别巨大、后果特别严重或者有其他特别严重情节的，处五年以上有期徒刑，并处非法募集资金金额百分之二十以上一倍以下罚金。”

　　三是压实保荐人等中介机构的“看门人”职责，确保证券市场的公开、透明环境。比如，明确将保荐人作为提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪的犯罪主体，适用该罪追究刑事责任。

　　四是与新修订证券法有效衔接，拓展“证券”概念扩大规制范围。本次修正将存托凭证和国务院依法认定的其他证券纳入欺诈发行股票罪规制。该修正是对新证券法的适应和衔接，有助于避免立法滞后的问题，同时也意味着相关市场主体需要结合新证券法的规定扩大对发行文件的合规审查范围。

　　（三）证券犯罪司法解释、司法政策性文件明确法律适用标准和“零容忍”工作要求。司法实践中一些法律适用问题存在争议，需要通过司法解释作出规定，确保刑法的正确实施。《关于办理操纵证券、期货市场刑事案件适用法律若干问题的解释》共11条，明确了“以其他方法操纵证券、期货市场”的六种情形，“情节严重”、“情节特别严重”的定罪量刑标准，“自己实际控制的账户”的认定依据，“违法所得”的数额计算、认定标准，单位犯罪的定罪量刑标准，认罪认罚从宽处罚情形，以及操纵“新三板”证券市场的适用条件和认定标准等。《关于办理利用未公开信息交易刑事案件适用法律若干问题的解释》共12条，明确了“内幕信息以外的其他未公开的信息”的范围，“违反规定”的内涵，“明示、暗示他人从事相关交易活动”的审查、认定标准，“情节严重”、“情节特别严重”的定罪量刑标准，“违法所得”的数额计算、认定标准，罚金刑的适用标准，以及认罪认罚从宽处罚情形等相关法律适用问题。为全面落实中央关于对资本市场违法犯罪行为“零容忍”工作要求，2020年9月，最高人民法院下发了《关于加强证券、期货犯罪审判工作 依法严惩证券、期货犯罪的通知》，要求全国法院切实提高政治站位，深刻认识依法严惩证券、期货犯罪的重大意义，以“零容忍”的态度依法从严惩处证券、期货犯罪，切实维护国家金融安全和资本市场健康稳定。

　　四、案例警示：两高及监管部门先后发布打击证券违法犯罪典型案例

　　《意见》指出：充分发挥典型案件查处的警示教育作用，向市场传递零容忍明确信号，推动形成崇法守信的良好资本市场生态。

　　（一）四部门联合发布典型案例。2022年9月，为进一步提高办案工作能力和执法司法水平，维护资本市场秩序，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国证券监督管理委员会联合发布了“马某田等人违规披露、不披露重要信息、操纵证券市场案”等5件证券犯罪典型案例。其中，备受关注的康美药业案再次被点。此外，郭某军等人违规披露、不披露重要信息案，姜某君、柳某利用未公开信息交易案，王某、李某内幕交易案，鲜某背信损害上市公司利益、操纵证券市场案均在典型案例之列。“一个案例胜过一打文件”，通过发布案例以案释法，警示上市公司董监高、证券机构及中介机构从业人员要依法依规从业、履职，对违法犯罪行为执法司法机关坚决依法从严惩处。

　　（二）最高检、中国证监会联合发布典型案例。2020年11月6日，最高人民检察院联合中国证券监督管理委员会召开以“依法从严打击证券违法犯罪 维护金融市场秩序”为主题的新闻发布会，发布12起证券违法犯罪典型案例，包括6起证券犯罪典型案例、6起证券违法典型案例，这些案例都相当典型地代表了证券行业内诸多违法犯罪特点的一个个参照标杆。其中，6起证券犯罪典型案例分别为：欣某股份有限公司、温某乙、刘某胜欺诈发行股票、违规披露重要信息案；中某通机械制造有限公司、卢某旺等人欺诈发行债券、出具证明文件重大失实、非国家工作人员受贿案；唐某博等人操纵证券市场案；王某、王某玉等人内幕交易、泄露内幕信息案；胡某夫利用未公开信息交易案；滕某雄、林某山编造并传播证券交易虚假信息案。6起证券违法典型案例分别为：雅某股份有限公司信息披露违法案；华某股份有限公司信息披露违法案；廖某强操纵证券市场案；通某投资公司操纵证券市场案；周某和内幕交易案；吉某信托公司内幕交易案。

　　（三）最高法发布典型案例。2020年9月，最高人民法院刑三庭组织各地法院集中开庭审理、宣判并公布了一批证券、期货犯罪案件，并收集整理了7件2017年以来人民法院审结的证券、期货犯罪典型案例：1件欺诈发行股票、违规披露重要信息案（丹东欣泰电气股份有限公司、温德乙等欺诈发行股票、违规披露重要信息案），2件操纵证券、期货市场案（唐汉博等操纵证券市场案；张家港保税区伊世顿国际贸易有限公司、金文献等操纵期货市场案），3件内幕交易、泄露内幕信息案（周文伟内幕交易案；顾立安内幕交易案；陈海啸内幕交易、泄露内幕信息案），1件利用未公开信息交易案（齐蕾、乔卫平利用未公开信息交易案）。这些案例从多个角度表明了人民法院对证券、期货犯罪“零容忍”的态度和立场。2022年9月22日，最高人民法院召开新闻发布会，介绍依法惩治金融犯罪工作情况，表示下一步将做好三个“进一步”：进一步加大惩处犯罪力度；进一步健全完善司法解释司法政策体系；进一步加强与公安、检察、金融监管等部门的沟通协调、协作配合。

　　（四）证监会通报典型案例。2022年4月，证监会发布《2021年证监稽查20起典型违法案例》，这是证监会连续第六年发布证券违法违规典型案例。与往年相比，今年的相关案例体现了一些新特点和新变化，比如操纵市场团伙化、专业化，财务造假的隐蔽化。证监会通报典型违法案例背后，是近年来我国坚持“建制度、不干预、零容忍”的工作方针，依法从严打击证券违法活动的不断推进。特别是2020年新证券法实施以来，证监会等监管部门严厉查信息披露违法违规、操纵市场、内幕交易等行为，形成行政处罚、民事赔偿、刑事追责等立体式追责体系，形成合力，不断净化市场生态。

　　五、结语

　　中国特色资本市场的最鲜明特征之一便是全面从严治市。法律责任是证券法治的基石，其演变历程充分彰显了我国资本市场改革落实违法主体责任、保护投资者权益的基本理念。《意见》明确了资本市场未来5年打击证券违法活动的主要目标，是今后较长一段时间内资本市场执法和司法工作的纲领性文件，将有助于打造我国市场化、法治化、国际化的资本市场环境，提升整体上市公司质量，引导中长期资金入市，让投资者有信心、有预期，努力建设现代化的富有国际竞争力的中国特色资本市场，服务经济社会高质量发展和国家总体战略部署。

　　（作者系华东政法大学教授）