上证观察家 | 赵晓雷：上海自贸区如何高起点设计新一轮发展路径
赵晓雷
□自贸试验区主要的任务和措施是加快政府职能转变，扩大投资领域开放，推进贸易发展方式转变，深化金融领域开放创新，完善法制领域的制度保障。十年来，上海自贸试验区坚持以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，充分发挥了开路先锋、示范引领、突破攻坚的作用。
□上海自贸试验区建设十年来，在政府治理体系、国际投资管理、贸易自由化便利化、金融领域开放和监管等方面进行制度创新，构建了基本成熟定型的系统集成体系。
□在十年发展基础上，上海自贸试验区要高起点、高目标系统设计新一轮发展路径:一是要精准定位对标维度；二是要以全球供应链控制为目标加大开放型经济压力测试；三是要引领特殊经济功能区建设。
2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌运作。十年来，上海自贸试验区坚持以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，充分发挥了开路先锋、示范引领、突破攻坚的作用，彰显了全市经济增长极和发动机作用。上海自贸试验区新一轮发展要加快推进高水平制度型开放，建立以投资贸易自由化为核心的成熟定型的制度体系，引领浦东全域特殊经济功能区建设。
一、上海自贸试验区建设从1.0版到3.0版
自贸试验区的主要任务和措施是加快政府职能转变，扩大投资领域开放，推进贸易发展方式转变，深化金融领域开放创新，完善法制领域的制度保障。从2013年起，党中央、国务院发布了三个上海自贸试验区方案。
1. 上海自贸试验区建设1.0版
2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌运作。《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）确定的目标是力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法治环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。
从1.0版开始，上海自贸试验区始终紧紧把握制度创新这一核心，以扩大开放—深化改革—制度创新为主线，从三条路径推进建设：
第一，遵循简政放权、放管结合、优化服务的改革逻辑，构建权责明确、公平公正、透明高效的市场准入及事中事后监管体系，率先试验政府职能由注重事前审批向注重事中事后监管转变，推进治理体系现代化。
第二，主动对接国际贸易投资高标准规则，按照扩大投资领域开放、推进贸易发展方式转变、深化金融领域开放创新的任务要求，形成与国际接轨、适应国际国内要素有序自由流动的管理制度和监管模式。
第三，以提高法制保障、优化法律环境为目标，根据行为规则和监管制度协调一致原则，推进国际化、市场化、法治化营商环境建设。
上海自贸试验区1.0版实践表明，自贸试验区是一个制度创新高地，制度创新要可复制可推广，为全面深化改革和扩大开放探索新途径。《总体方案》明确规定，上海自贸试验区要及时评估试点实施效果，形成可复制可推广的改革经验，更好发挥示范引领、服务全国的积极作用。2014年12月21日，国务院发布《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，上海自贸试验区的可复制改革试点经验在全国范围内推广。
2. 上海自贸试验区建设2.0版
2014年4月8日，国务院印发《进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》。从1.0版总体方案到2.0版深化改革方案，上海自贸试验区实施范围从28.78平方公里扩展到120.72平方公里，发展目标从具有国际水准的自由贸易试验区提升为开放度最高的自由贸易园区，任务措施从改革开放创新举措上升到创新制度体系。
从扩大开放、深化改革创新举措提升到创新制度体系，升级到2.0版的上海自贸试验区建设紧抓制度创新这个核心，主动服务国家战略，为全面深化改革、推动高水平对外开放积累了宝贵经验，彰显了深化改革和扩大开放试验田的作用。在全面总结评估基础上，党中央、国务院统一作出复制推广的部署。在全国范围内复制推广的改革事项有28项，涉及投资管理领域、贸易便利化领域、金融领域、服务业领域、事中事后监管领域；在全国其他海关特殊监管区域复制推广的改革事项有6项，包括期货保税交割海关监管制度、融资租赁海关监管制度、进口货物预检验等。
3. 上海自贸试验区建设3.0版
2017年3月24日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》。2017年3月31日，国务院印发《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，确定了上海自贸试验区的建设目标：到2020年，率先建立同国际投资和贸易通行规则相衔接的制度体系，把自贸试验区建设成为投资贸易自由、规则开放透明、监管公平高效、营商环境便利的国际高标准自由贸易园区。该方案同时还提出在洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等海关特殊监管区域内，设立自由贸易港区。
上海自贸试验区3.0版建设具有更鲜明的“升级版”特色：一是开放与创新融为一体的综合性；二是政策配套制度集成的系统性；三是对标国际最高标准开展风险压力测试；四是强化与国家战略联动；五是从投资贸易便利提升为投资贸易自由，率先探索建设自由贸易港区。
二、上海自贸试验区制度创新系统集成
上海自贸试验区建设十年来，在政府治理体系、国际投资管理、贸易自由化便利化、金融领域开放和监管等方面进行制度创新，构建了基本成熟定型的系统集成体系。
1.政府治理体系和现代化制度创新系统主要由商事登记制度、市场准入制度改革创新和以政府职能转变为核心的事中事后监管制度创新构成
商事登记制度改革1.0版的主要内容是试行企业注册资本认缴登记制、试行“先照后证”登记制、启用新版营业执照、实施企业信息公示条例、实施企业年度报告和经营异常名录制等多项制度创新，并开始建立一口受理、综合审批的商事登记“单一窗口”工作制度。自2014年3月1日起，由国务院发布的《注册资本登记制度改革方案》在全国正式实施，标志上海自贸试验区商事登记制度改革措施开始在全国复制推广。
在1.0版改革的基础上，上海自贸试验区探索试验商事登记制度2.0版改革，主要内容是深化“先照后证”登记制度改革，试行“三证合一”“一照一码”单一代码登记制度，将工商登记前置审批改为后置审批。2015年10月13日，国务院印发《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》，全面提出了“先照后证”改革后加强事中事后监管的指导思想、基本原则和目标任务，构建了职责清晰、协同监管、社会共治的事中事后监管新模式。
2015年下半年，上海市主动提出在自贸试验区深化“先照后证”改革，开展“证照分离”改革试点。2015年12月16日，国务院常务会议审议通过了《关于上海市开展证照分离改革试点总体方案》，决定在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点，标志着上海自贸试验区商事登记制度3.0版改革正式启动。
2021年11月，浦东新区、上海自贸试验区临港新片区启动以市场主体诚信为基础的市场准营承诺即入制试点，并于2022年3月正式施行《上海市浦东新区市场主体登记确认制若干规定》。市场主体登记确认制实现了登记属性从“行政许可”到“行政确认”的变革，是对标国际通行的商事登记规则的制度创新。
与此同时，围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，上海自贸试验区在建设过程中还推动监管工作重心由规范市场主体资格为主向规范市场主体行为为主转变，由事前审批为主向事中事后监管为主转变。
综上所述，在十年建设基础上，浦东新区进一步优化“商事登记确认制”“一业一证”改革，深入推进“市场准营承诺即入制”，健全行业综合许可和综合监管制度；推动出台放宽市场准入特别措施，打造营商环境综合示范区。临港新片区探索外商准入准营承诺即入制，聚焦重点产业探索“央地协同”监管机制；深入开展“一业一证”+“证照联办”改革，打造营商环境制度创新高地。
2.国际投资管理制度创新系统主要由外商投资准入负面清单管理模式及对外投资服务促进体系构成
2013年9月29日，上海市政府发布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2013年版），首创实施全国第一份外商投资准入负面清单。2014年7月1日，上海市政府发布2014年版上海自贸试验区外商投资准入负面清单，较2013年版在透明度、开放度等方面有了较大幅度提高。在上海自贸试验区外商投资准入负面清单试验基础上，2015年4月，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，适用于上海、广东、天津、福建4个自由贸易试验区。从2018年开始，国家发展改革委、商务部每年发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，适用于全国自贸试验区。
上海自贸试验区在构建对外投资服务促进体系方面，实施境外投资备案管理，建设境外投资服务平台；提高境外投资便利服务水平，支持企业参与国际竞争与合作。
3.贸易自由化便利化管理制度创新系统主要由“一线放开，二线管住，区内自由”监管制度、国际贸易“单一窗口”制度、跨境服务贸易管理制度构成
经海关总署批准，自2014年起，上海海关在上海自贸试验区率先试验“一线放开、二线安全高效管住、区内流转自由”监管制度。为进一步推动改革、对接自贸区扩区新要求，上海海关推出包括离岸服务外包全程保税监管和大宗商品现货市场保税交易等重要制度创新在内的八项自贸区新制度，有效促进了海关监管效能提升和贸易便利化。
2014年，上海自贸试验区首创国际贸易“单一窗口”制度。2015年6月30日，国际贸易“单一窗口”1.0版全面上线运行。2016年，在国际贸易“单一窗口”2.0版基础上，涉及贸易监管的部门全部纳入管理平台，实现口岸监管通关环节全覆盖，到2020年已基本覆盖国际贸易全过程，并启动国际合作应用试点。在上海自贸试验区先行先试基础上，2017年，海关总署推出国际贸易“单一窗口”国家标准版，在全国（港澳台除外）实施。
2018年10月9日，上海市政府发布《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2018年）》，包括13个门类共159项特别管理措施。这是国内第一个地方版跨境服务贸易负面清单，为全国版跨境服务贸易负面清单提供了先行先试经验。
4.深化金融领域开放创新系统主要由自由贸易账户（FT账户）分账核算系统、境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理制度、自贸试验区金融服务业对外开放负面清单指引等制度构成
2014年5月22日，央行上海总部发布《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则》和《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则》，上海自贸试验区最具含金量的金改细则正式落地。2015年4月22日，央行上海总部宣布，上海市开展自贸试验区分账核算业务的金融机构可按相关要求向区内及境外主体提供本外币一体化的自由贸易账户金融服务，这标志着自由贸易账户外币服务功能的正式启动。上海自贸试验区首创的自由贸易账户分账核算体系是探索投融资汇兑便利、扩大金融市场开放和防范金融风险的一项重要制度安排，为在上海自贸试验区先试先行资本项目可兑换等金融领域改革提供了工具和载体。
2015年2月，上海自贸试验区开始实施FT账户分账核算业务境外融资与跨境资金流动宏观审慎管理制度，全面放开本、外币境外融资，取消境外融资前置审批，运用风险转换因子等工具，依托FT账户系统实施过程监管，防控金融风险。
2017年6月28日，中国（上海）自由贸易试验区管委会和上海市金融服务办公室联合发布《中国（上海）自贸试验区金融服务业对外开放负面清单指引（2017年版）》，这是国内首创的金融服务业对外开放负面清单管理模式试点，是对标国际高标准经贸规则推进金融服务业开放创新的重要举措。
三、上海自贸试验区新一轮提升发展路径
党的二十大报告提出实施自由贸易试验区提升战略。在十年发展基础上，上海自贸试验区要高起点、高目标系统设计新一轮发展路径。
第一，精准定位对标维度。把握国际经贸规则的底层逻辑和国际竞争的核心要素，对接高水平国际经贸规则，建立以投资贸易自由化为核心的成熟定型的制度体系，实现与境外投资经营便利，货物自由进出，资金流动便利，运输高度开放，人员自由执业，信息快捷联通。
投资贸易自由化制度体系框架由三个维度构成：
营商便利维度：该维度指向投资、贸易、金融等方面的营商环境，包括跨境投资自由便利，货物自由进出，资金流动便利，服务贸易（包括运输）开放等制度集成。
特殊开放维度：该维度指向跨境枢纽和通道功能及应对全球贸易规则的主动性，包括人员自由执业，信息快捷联通，在岸离岸枢纽，政府采购公平等制度集成。
经济贡献维度：该维度指向做大经济总量，提高经济质量，带动区域发展的绩效，包括全球价值链提升，贸易转型升级等制度集成。
第二，以全球供应链控制为目标加大开放型经济压力测试。供应链控制决定全球资源配置能力，决定贸易订单和贸易流量。供应链控制已成为跨国公司重要的全球战略，跨国公司全球总部及功能型机构是其全球市场战略布局、投资管理、产品生产、科技研发、全球销售网络、资本及财务管理的重要平台，是供应链控制的核心环节。上海自贸试验区锚定全球货物、资金、信息、人力资源等高端资源要素配置这一核心功能，开展精准性、专项型制度创新，一方面，对全球供应链高价值环节实施资本嵌入，提升对全球价值链的价值捕获能力；另一方面集聚覆盖全球及亚太地区业务的跨国公司高能级营运总部和功能型机构，成为重要的全球供应链控制中心和我国深度融入经济全球化的重要载体。
第三，引领特殊经济功能区建设。《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》提出，在浦东全域打造特殊经济功能区，支持洋山特殊综保区政策在浦东具备条件的海关特殊监管区域的特定区域适用。特殊经济功能区是我国深度融入经济全球化的重要载体，是国家推动形成全面开放新格局、加快培育全球经济合作竞争新优势的新战略空间，服务国家全面开放总体战略布局。上海自贸试验区要充分运用“双特”政策资源，推进更深层次、更宽领域、更高水平制度型开放，引领特殊经济功能区建设。
（作者系上海财经大学自由贸易区研究院院长）
