上证研究 | 地方债务的管理应对原则和国际实践
□ 建立财权事权相匹配的财税体制。地方债务问题并非独立的问题，财权事权匹配的财税体制是解决地方债务问题的重要基础
□ 强化债务透明度。推动新预算法落实，防止通过发展建设公司、购买服务、投资基金等途径获取资金，产生新的隐性债务问题；推动地方融资平台的市场化转型，划清企业债务和政府债务界限；强化地方资产负债表数据质量，明确会计准则，使评级机构更有效地对地方债务进行评级；探索建立统一的地方债务信息系统，强化债务透明度
□ 强化债务风险监测预警机制。进一步配套相应的约束和考核机制，如限制相关地区进一步举债、强化问责机制等
□ 完善资金使用制度。一方面完善会计制度，加快推动会计改革，另一方面降低资金错配
□ 打破刚性兑付预期。使市场力量充分反映债券实质风险，避免刚兑预期造成对债券实质风险的扭曲和无视
7月24日召开的中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，为解决地方债务问题指明了方向。遏制隐性债务增量，稳妥化解隐性债务存量，加快转型发展，通过增量解决存量问题是目前的主流观点，但也有“内债不是债”，可以通过铸币税等方式解决地方债务问题的观点。目前地方债务现状如何？国际上地方债务问题有哪些历史经验和教训？有哪些地方债务应对管理原则和国际实践？本文将针对以上问题进行分析，并得出启示，期望为地方债务问题的稳妥解决提供参考。
一、我国地方债务现状
从地方债务在国内债务结构中的位置来看，国内债务主要分为政府债务和企业债务，政府债务可分为中央债务和地方债务，中央债务数量清晰，信用高；地方债务方面，如果从全口径看，除直接发行的地方债外，另有一部分以城投等形式体现在企业债中。
根据上文对全口径地方债务的定义，综合财政部、万得、企业预警通、celma、民生证券研究院数据，2022年末，全国地方债余额合计约35.07万亿元，在全口径地方债务中占比39.15%；城投付息债务约54.5万亿元，占比60.85%。两项合计约89.57万亿元。
从债务指标来看：
一是负债率。该指标等于债务余额/GDP，2022年地方政府显性负债率为29%，低于60%的一般意义警戒线水平，全口径负债率为74%，高于60%。
二是债务率。该指标等于债务余额/政府总收入。一种是对地方政府进行直接测算。2022年，地方政府一般债务余额14.4万亿元，专项债务余额20.67万亿元，合计显性债务余额35.07万亿元，计算城投债务后的全口径债务余额为89.57万亿元。地方财政收入主要包括两本账：地方一般公共预算收入合计10.88万亿元，地方政府性基金收入7.38万亿元，合计18.26万亿元。地方政府显性债务率为192.06%，高于120%的一般意义警戒线水平。
另一种是对央地合并测算，考虑到地方政府在分税制改革后财力降低，财政收入占比相对较少，中央财政对部分省份存在转移支付，因此可将全国地方债务和中央债务余额加总除以政府总收入计算该指标。2022年，中央财政国债余额25.87万亿元，地方政府一般债务余额14.4万亿元，专项债务余额20.67万亿元，合计显性债务余额60.94万亿元，计算城投债务后的全口径债务余额为115.44万亿元。财政四本账收入包括全国一般公共预算收入20.37万亿元，全国政府性基金收入7.79万亿元，全国国有资本经营收入5689亿元，社会保险基金收入9.69万亿元，剔除一般不用于公共预算的社保基金收入，合计28.73万亿元，我国政府显性债务率为212.11%，与前一种测算方法区别不大。
二、我国应对地方债务问题的实践
应对地方债务问题的主要思路是降低负债率：一方面从分子端着手，控制新增债务，化解存量；另一方面从分母端着手，通过收入增量降低负债率。
（一）分子端：控制新增，化解存量
在化解地方债务存量方面，分子端的措施是果断的，但总的债务存量仍然较高。
1.存量债务显性化
目前已经历了三轮地方债务置换。第一轮始于2014年新预算法发布，其第三十五条规定“国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措……省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”。该条款明确规定了地方政府债是地方政府举债融资的唯一渠道，对地方债和城投债进行了明确的切割。由此，2015年至2018年开始了第一轮债务置换，合计发行12.2万亿元置换债，主要置换地方政府通过银行贷款、融资平台等非债券方式举措的存量债务，该轮置换总体拉长了债务期限，降低了利率，减轻了地方政府的付息压力。
第二轮债务置换主要指，2019年至2021年部分地区利用现有的地方债务限额空间发行再融资债置换部分市（区、县）的地方隐性债务（地方隐性债务主要是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接承诺归还、担保或使用财政资金偿还的债务），本轮置换的规模较小，约6000亿元，主要是置换了一些弱资质的区县的隐性债务。
第三轮债务置换主要是2021年12月以来发行的特殊再融资债，资金用途从原来的“偿还债券本金”转变为“偿还存量债务”，截至2022年末共发行1.07万亿元。从绝对量来看，置换的可用额度较高，2022年地方政府债务限额为37.65万亿元，年末债务余额为35.06万亿元，置换额度约2.59万亿元。
2.控制地方新增债务
财政部在今年3月的执行报告中提出，今年要遏制地方政府隐性债务增量。过去，地方债务主要投向是基建类，而当下在基建边际回报降低、债务警戒线临近、地方政府付息压力加大的情况下，大规模新增地方债务并非优先选项。这种情况在实践中也有体现，今年全国财政赤字率拟按3%安排，较去年新增5100亿元，从构成来看，新增加的赤字均为中央赤字，地方财政赤字仍为7200亿元，与去年一致，既体现了遏制新增，中央也为地方财政减轻了压力。
3.防范道德风险
首先是坚持中央不救助原则。由于道德风险的存在，在目前的情况下，如果实行中央救助，地方政府的举债意愿将增强，所以目前防范化解隐性债务风险的主要思路仍是坚持中央不救助原则，坚持谁举债谁负责。
其次是防范公益性项目债务问题。公益性和准公益性项目缺乏现金流，如地方实际负责项目经营，有可能形成新的隐性债务，产生新的道德风险，这类项目应及时纳入公共财政体系。
（二）分母端：增加收入
分母端则面临一些挑战。金融方面，存款扩张大于贷款，存贷差走高，投资意愿不足，固定资产投资额下滑；需求方面居民需求有待提振；价格方面整体通胀走低，消费品价格低迷；供给方面工业复苏较弱。但经济复苏同样体现了韧性，服务业复苏较强，企业部门融资有所恢复，稳增长政策持续支持等。总而言之，分母端的主要挑战在于是经济发展需要新的增长动能、信心亟待修复等。
三、地方债务的管理应对原则和国际借鉴
（一）地方债务的管理和应对原则
地方债务的管理和应对原则可从事前和事后两个维度，即举债管理和危机化解进行理解。
举债管理方面，国际上举债模式主要有欧洲的银行贷款模式和北美的地方债模式。因具有基于市场力量发行、对信息披露要求较高等优势，地方债模式被不少国家采用。举债管理主要基于三个规则：一是黄金规则。该规则由英国前首相、时任财政大臣布朗在1997年提出，即“确保政府在整个经济周期中所借全部债务仅仅用于投资，现金支出部分将完全由税收补足”。黄金规则的核心逻辑是通过税收覆盖支出确保日常支出和税收平衡，同时通过有回报的项目确保债务收入比得到控制。二是问责规则。该规则的核心是通过严格问责规范举债行为，防范债务风险，同时要求债务透明，即在考虑债务时须考虑全口径债务，确保债务风险得到实质展现。三是渐进规则。即地方债务问题并非独立的问题，而是和央地间财政关系、政府内部治理、金融市场等因素相关，地方债务的管理规则不可能一步到位，须根据实际情况动态演进。
危机化解方面，须考量三个因素：一是防止企业债务发展为系统性风险和银行危机，这需要快速反应和果断介入。二是同时解决债权人和债务人问题，债权人方面主要是修复银行的资产负债表，防止资本不足；债务人方面主要是应对企业或相关主体的破产和经营规模缩减。三是解决内部治理问题，强化举债决策的合理性，防止盲目借贷，否则债务危机的缓解将是暂时性的。
（二）地方债务管理的国际实践
从全球范围来看，地方债务的管理模式主要有三种：市场约束型、行政控制型和规则控制型。
1.美国：基于市场约束
美国的地方债务发行管理属于市场约束型，主要有三个特点：刚性制度、多方参与和信息披露。
首先是刚性制度。美国各州将债务限额通过州宪法或其他法律条文的形式确定，债务限额主要针对需要政府税收偿还的一般责任债券。债务限额主要基于各类税后的税基确定，以确保债务偿付能力。例如，明尼苏达州规定市政债的净额不得超过房地产税基的3%。总体来看，美国州一级的债务限额在财产税税基的2%至20%之间。
其次是多方参与。美国地方一般责任债券发行步骤，有政府、专家、民众等多方参与，主要分为公投召集、信息发布、公投和结果公示四个步骤：第一步的公投召集主要由地方政府授权公投监督委员会准备信息发布、投票规则制订等，委员会也会就融资方案的设计、可行性评估等咨询专家团队；第二步的信息发布则一般在公投前几日发布，包含举债金额、项目内容和执行方案等要素；第三步的公投，即民众对债券发行项目进行投票；第四步的结果公示，按照公投前明确的计票规则对公投结果予以发布，通过之后，地方政府获得债务发行的授权。
最后是信息披露。美国地方政府在制定债务限额时须披露近5年财务状况、历史举债和现有债务情况、未来财政规划等内容。市场化的多家评级机构对债券进行评级，外部评级也增强了债券信息的有效披露。
从实践来看，美国的地方债务管理体系总体是有效的，但无法完全堵住违规举债的口子。例如，2013年底特律破产，原因是底特律市政府发行了名为“退休金参与证书”的融资工具，绕过了GASB（政府会计标准委员会）的市政债务范围，相关投资损失最终导致底特律破产。这个例子反映了一个事实：在美国的地方政府债务危机中地方政府可以破产。在危机应对方面，若地方政府债务不可持续，一般通过财政减支增收改善财务状况，如裁员和变卖政府资产等，同时上级政府会在下级政府财政改革的前提下支持其债务重组。例如，1975年由于石油危机纽约经济衰退，发生财政危机，州政府出面建立了一家名为“市政支持公司”的主体，发行州政府担保的长期债券置换短期债务。
2.日本：基于行政管制
日本的地方债务管理体系属于行政控制型，具有类国债、重事前监管、债务透明化三个特征。
首先是类国债特征。地方债务限额采用协商制，虽名为协商，实际上仍是严格的行政管理。在偿债率低于18%时，地方政府可自行举债；高于18%后，须经地方财政大臣和大藏大臣（中央财政大臣）协商后，形成地方债务计划后提交国会备案。中央政府的控制权更强，因此地方债具有类国债的性质。同时，因为中央政府为地方债务提供了近一半资金来源，所以中央政府实质上对地方债务进行了隐性担保。
其次是重事前监管。日本对地方债务的监管偏向于事前：一方面是指标监控，主要关注实际赤字率、合并实际赤字率、实际公债负债率、未来负担比率等指标，这些指标合称为健全化判断比率，主要由地方的都府道县和地方公共团体审查后向上级政府或议会报告；另一方面是偿债准备金制度，地方政府和中央政府均按照债务余额或发行总额提取偿债准备金，确保债务清偿能力。
最后是债务透明化。从上至下的地方债发行体制导致市场机制作用有限，信息披露较少，因此日本在债务透明化方面有更多措施，早在2008年就引入权责发生制会计标准，在计算债务时更加谨慎，力求将绝大多数的负债、或有负债纳入债务管理。
在危机应对方面，由于不允许地方政府破产和债务冲销，地方债的风险被转嫁给中央政府，并最终由纳税者承担，降低了地方债的福利效应。
3.巴西：基于规则控制
巴西经历过三次大规模债务危机：第一次是20世纪80年代末石油危机导致巴西外债违约；第二次是1993年巴西经济增速放缓和通胀上升导致的地方政府违约，此次危机因联邦政府对地方政府进行债务重组而结束；第三次是亚洲金融危机爆发后巴西过度举债应对资本流出，导致债务危机。
前两次危机，均由中央政府接管债务，未对地方政府提出财政整顿要求，第三次危机后，巴西进行了三方面改革，形成了如今的地方政府债务管理框架：
首先是立法约束。巴西在2000年5月推出《财政责任法》，将地方政府债务的软约束转化为硬约束。制订了一系列管理指标体系，如借款额不得超过资本性预算规模、地方新增债务率不得高于18%、担保债务占比不得高于22%等。还有其他法规对地方债务的余额上限进行限制：地方政府债务占银行净资产的比重不得高于45%；加强透明度，要求地方政府每年发布3次债务情况报告，并对违规举债、突破举债上限的地方政府禁止银行贷款和追责等。
其次是金融体系改革。将地方银行从地方政府剥离，金融系统向外国开放，外资银行大量接手国内银行，并对全国性银行进行注资，并要求银行实施更严格的贷款标准等。
最后是国企市场化。该措施的核心是解决20世纪60年代巴西经济高速增长期建立的国有企业的低效率问题。通过社会保障和行政管理领域改革，将国有企业市场化，以节省政府投入。
巴西的地方债务管理体系改革成效明显，此后20多年该国未发生较大规模债务危机。但在实践中，巴西等规则控制型的国家仍面临制订相关规则时约束力和灵活性的“两难”：立法限制过严，将使地方政府调整余地过小，地方债福利作用降低；规则较为粗放，实际执行效果又很难有保证。
四、启示
综上所述，我国现阶段地方债务化解压力仍存，解决地方债务问题需要降低负债率，并从分子端和分母端同时发力。通过探究各国地方债务管理体系可见，在市场化约束的地方债务管理体系中，事前规则、多方参与、信息披露是规范地方债务管理的重要因素；在行政控制型和规则控制型的地方债务管理体系中，事前规则、债务透明化更为重要。
从短期来看，主要关注分子端。可以采取的措施主要有安排财政资金偿还、出让政府股权及经营性国有资产权益偿还（盘活存量资产），利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金），将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务，和金融机构协商借新还旧、展期，对债务单位进行破产重整、清算等。在地方债务置换空间有限、城投中枢回报率较低的情景下，通过展期减少债务负担，是分子端的现实思路，在展期时应高度注意资金回报降低可能引发的金融体系脆弱性问题。
从长期来看，主要是做大分母，向发展要解决方法。财政空间的扩大有赖于经济长期增长，须妥善应对人口老龄化、基建边际回报降低等新挑战，加快产业升级，改善要素错配，稳定市场预期。
梳理国际上的地方债务管理体系，可以得到几点启示：
一是建立财权事权相匹配的财税体制。如前文所述，地方债务问题并非独立的问题，财权事权匹配的财税体制是解决地方债务问题的重要基础。1994年分税制改革后，地方政府财权减少，但仍有大量支出责任，地方财权和事权存在不平衡。虽存在转移支付，但仍导致地方政府需通过其他途径获取资金，这也是融资平台诞生的根本原因。
二是强化债务透明度。目前，对地方政府的资产负债表（负债率）约束、利润（赤字）约束都属于软约束，须推动新预算法落实，防止通过发展建设公司、购买服务、投资基金等途径获取资金，产生新的隐性债务问题；推动地方融资平台的市场化转型，划清企业债务和政府债务界限；强化地方资产负债表数据质量，明确会计准则，使评级机构更有效地对地方债务进行评级；探索建立统一的地方债务信息系统，强化债务透明度。
三是强化债务风险监测预警机制。目前，地方政府性债务风险预警机制主要是由财政部根据各地的一般债务、专项债务、或有债务情况，测算债务率、新增债务率、偿债比率等。建议进一步配套相应的约束和考核机制，如限制相关地区进一步举债、强化问责机制等。
四是完善资金使用制度。一方面是完善会计制度，加快推动会计改革，从预算会计到政府会计，推动从收付实现制向权责发生制转变。另一方面是降低资金错配，我国的地方债务问题中要素错配问题是重要的一部分。实际上，债务风险大小不取决于债务规模，而取决于债务资金使用是否有效，因此须限制借债范围，明确项目偿债资金来源，优化资金项目匹配机制。
五是打破刚性兑付预期。去除地方政府的隐性担保，破除机构对于政府兜底的想法，使市场力量充分反映债券实质风险，避免刚兑预期造成对债券实质风险的扭曲和无视。
（作者工作单位系国家金融监督管理总局广东监管局，经济学博士）
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