以罚没款补偿投资者 还需扫除法律障碍

　　□熊锦秋

　　在上海代表团审议政府工作报告全团会上，全国人大代表、中国证券投资者保护基金执行董事芮跃华建议，《证券法》修订应设立证券投资者赔偿基金，并立法建立证券公益诉讼制度。这份提议说出了中小投资者的心里话。在此，笔者还想就一些细节谈点看法。

　　目前我国对虚假陈述民事赔偿制度相对完善，但投资者对内幕交易、市场操纵提起民事诉讼并获得赔偿的案例还很少见。即使是虚假陈述案例，也必须由投资者提出诉讼才能获赔，有些投资者基于时间和精力等方面的限制只能放弃。显然，投资者通过民事诉讼获得赔偿的渠道还不通畅，这就要求尽快打通投资者获赔的其他渠道。

　　《证券法》第134条规定，国家设立证券投资者保护基金，保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成；基金主要用处为证券公司被撤销、被关闭、破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时，按有关规定偿付债权人。可见，证券投资者保护基金主要保护的还是证券公司债权人的利益。

　　去年证监会行政处罚罚没款共计42.83亿元，罚没款金额创历史新高，对中鑫富盈、吴峻乐操纵“特力A”等股票案的罚没金额逾10亿；今年以来证监会的执法力度空前加大，仅对鲜言就拟处罚逾30亿。但以现行法律法规，这些行政处罚款项一时还难以惠及因欺诈而受损的投资者。《证券法》第234条与《行政处罚法》第53条第2款规定，“行政罚没款必须全部上缴国库”，《证券法》第232条规定民事赔偿优于行政罚款、刑事罚金的原则，但行政处罚和刑事制裁在时间上往往先于民事赔偿，而由于违法违规者财产有限，在缴纳完行政处罚款或刑事罚金后可能已没有余资赔偿投资者了，行政处罚与投资者保护这两者甚至存在矛盾关系。

　　保护投资者求偿权是一项系统工程。在美国，这方面既有民事和行政诉讼，又有行政和解、公平基金等，其中最值得关注的是公平基金制度。按《萨班斯法案》，如果法院判令违法行为人返还其违法所得，或该主体在诉讼和解协议中同意交出违法所得，并且美国证券交易委员会（SEC）根据该法主张行为人缴纳民事罚金，那么经SEC提议或法院酌情决定，可将该部分资金注入公平基金，分配给利益受损的投资者。为保证公平分配，SEC还制定了《公平基金与吐赃计划及实践规则》。

　　我国《消费者权益保护法》规定，消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可向销售者要求赔偿。证券投资者也是消费者，所购买的商品是股票或其他证券，然而在资本市场，投资者权益受到损害，索赔求偿难度奇高，中小投资者普遍处于天然的弱势地位，这样的局面是必须尽快扭转的。

　　保护投资者，就是保护资本市场，借鉴美国的公平基金制度，在我国建立投资者赔偿基金，是拓宽投资者求偿渠道、保护投资者利益的有效制度。赔偿基金的资金来源，首先可考虑监管部门对违法违规主体的罚没款。监管部门对违法违规主体没收违法所得、或并处以行政罚款，目的是为了惩治违法违规、吓阻潜在违法违规，而不是为了将更多的钱充入国库，为此，或可考虑修改《行政处罚法》等法律法规，扫除证监会利用罚没款补偿投资者的法律障碍。

　　此外，也可考虑从目前的证券投资者保护基金中划出一部分充入投资者赔偿基金。证券投资者保护基金理应用来保护投资者。据悉，证券投资者保护基金的资金来源，有部分是由证券公司按其营业收入的0.5%-5%缴纳，这部分用于证券公司风险处置，天经地义；另外有一部分是“发行股票、可转债等证券时申购冻结资金的利息收入；沪深交易所交易经手费的20%”等，这些资金的最终来源显然是投资者，理该取之于民、用之于民。

　　那么该由谁来管理和分配投资者赔偿基金呢？笔者认为可由证券投资者保护基金公司来承担。目前证券投资者保护基金公司的一项基础工作，就是帮助投资者实现求偿权，且证券投资者保护基金与投资者赔偿基金两者之间关联紧密，将赔偿基金划归投保基金公司管理分配再合适不过。证券执法部门对举报者的奖励，也可从投资者赔偿基金中列支。

　　（作者系资深经济研究工作者）